摘要：新一輪土地改革明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。然而，決定提出的是遠(yuǎn)期的目標(biāo)，如何破除改革目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)狀況之間的阻力，研究出可操作、能實(shí)施的具體措施，如何切實(shí)保障農(nóng)民的利益等成為當(dāng)務(wù)之急。

　　市場化與“用途管制”不可或缺

　　《決定》表示，“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長王一鳴日前表示，一定要建立土地交易平臺(tái)，確權(quán)頒證，讓土地流轉(zhuǎn)起來，規(guī)模化后提高農(nóng)耕價(jià)值。

　　然而流轉(zhuǎn)平臺(tái)如何建?據(jù)了解，目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)之一安徽采取的做法是，將農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)等，與國有建設(shè)用地納入統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)，通過競價(jià)報(bào)名、網(wǎng)上掛牌、在線競拍、中標(biāo)公示等規(guī)范的程序操作。即通過一個(gè)市場處置不同的資源。而四川、武漢等地采取的分離開來，單獨(dú)成立農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。

　　王一鳴建議，建立不同等級(jí)、各層面的土地交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)。而北京農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所趙忠煦則強(qiáng)調(diào)，無論以何種形式建立，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場一定是在政府的指導(dǎo)下，通過市場化的手段來實(shí)現(xiàn)，不能簡單地又變成了政府在管理、政府在運(yùn)作，否則又將走上土地壟斷的老路。

　　而政府的職能主要被認(rèn)定在要落在健全土地法規(guī)、界定土地產(chǎn)權(quán)和制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)則上。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文認(rèn)為，即使未來農(nóng)村土地不再通過征收直接上市，也必須連接到“用途管制”。

　　陳錫文表示，產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，應(yīng)該是任何國家土地制度的核心內(nèi)容。如果發(fā)生偏頗，那么一定會(huì)造成土地市場和土地使用方面的混亂。他還舉例稱，即使是日本等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，對(duì)租賃經(jīng)營農(nóng)地的公司也有非常嚴(yán)格的“用途限制”。

　　目前我國試點(diǎn)省市中，廣東的規(guī)定是不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)，其他地方出臺(tái)過的相關(guān)政策里也都毫無例外地規(guī)定，不得用于商品住宅建設(shè)。安徽的規(guī)定是可用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)，沒有明確提到商品住宅。

　　不過趙忠煦告訴新華網(wǎng)記者，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)究竟歸誰監(jiān)管也尚未清晰。“到底是國土部還是農(nóng)業(yè)部?目前還沒有定論。”

　　亟需通盤設(shè)計(jì)的配套改革

　　無疑，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，應(yīng)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的題中之義。有分析專家認(rèn)為，農(nóng)地入市將提高農(nóng)民在土地收益中的分配比例，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長，縮小城鄉(xiāng)收入差距，有助于提高消費(fèi)率、尤其是大眾消費(fèi)，與此同時(shí)，投資增速將隨著儲(chǔ)蓄率的下降而放緩。

　　日前，多地已經(jīng)在開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證。其中北京已經(jīng)基本完成集體土地所有權(quán)的確權(quán)，明年將開展集體建設(shè)用地和宅基地的確權(quán)。根據(jù)今年下發(fā)的中央一號(hào)文件要求，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

　　不過中投顧問的研究分析指出，即使土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)或其他經(jīng)營主體，必然存在一定的生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有相應(yīng)的保險(xiǎn)(放心保)、基金等來分散風(fēng)險(xiǎn)，沒有監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)承包者主體進(jìn)行審核，難免不會(huì)發(fā)生損害農(nóng)民權(quán)益的事情。不僅對(duì)農(nóng)戶不利，而且也難以真正提高農(nóng)業(yè)發(fā)展整體的資源使用效率。

　　還有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂地表示，農(nóng)村集體土地入市應(yīng)該關(guān)注到“土地級(jí)差收益”。具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村建設(shè)用地，因其稀缺可輕易獲得極高收益，但更多的農(nóng)村并不具備如此區(qū)位優(yōu)勢。萬科執(zhí)行副總裁毛大慶也表示，目前有600多個(gè)城市，僅有四五十個(gè)城市對(duì)人的移動(dòng)有吸引力，更何況農(nóng)村。部分農(nóng)村土地會(huì)面臨流轉(zhuǎn)給誰的問題。

　　顯然，要想切實(shí)盤活農(nóng)村土地資源，依然需要有更深入的配套改革。國土部部長姜大明日前表示，未來將系統(tǒng)安排建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的配套措施，包括加快推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修改和制度建設(shè)，抓緊研究出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置條例等。