全國人大法律委員會委員王利明認為，補償安置標準應有統一規定，便于農民保障自身權益。

　　修法背景

　　農村征地補償引發社會問題較多

　　失地農民缺少長遠生計保障等，已成為影響社會穩定的重要問題。

王利明

　　記者：此次《土地管理法》修改的背景是什么?為什么只修改第47條?

　　王利明：1986年《土地管理法》頒布，之后經過三次修改，但對于集體土地都沒有做過多規定。

　　我國仍處于社會轉型時期，而農村土地管理制度的改革關系重大，許多問題的解決方案尚不成熟和成型，因此許多問題難以通過立法進行最終的細化規定。例如，集體土地的轉讓問題、小產權房問題等，法律上一時難以做出明確規定。因此，立法機關按照積極穩妥的原則，就最為急迫、亟待解決的一些問題，先做出相應的規定是十分必要的。

　　目前，農村土地的征收與補償引發的社會問題較多，一些地方違法違規征地，強占、亂占農民土地時有發生，征收補償不到位或標準偏低，失地農民缺少長遠生計保障等，已成為影響社會穩定的重要問題。在這樣的背景下，確有必要針對農村土地的補償安置問題作出專門的規定。

　　公平補償

　　關鍵在于細化補償標準

　　“公平補償”是一個富有彈性的概念，關鍵是如何將其細化。

　　記者：此次修改，征地補償標準由之前的“按照被征收土地原用途給予補償”、“土地補償費和安置補償費總和不超過土地被征收前三年平均年產值的30倍”，改為“公平補償”。這樣修改有何必要性?

　　王利明：這一修改使得補償的標準更具有彈性，因為以前的標準將補償的最高額限定在“土地被征收前三年平均年產值的30倍”，從當時來看，是符合實際情況的。

　　但隨著我國工業化、城鎮化的迅速發展，這一標準沒有考慮到土地年產值以外的其他因素，也沒有考慮到土地的增值情況，事實上，很多地方已經提高了征地補償標準，突破了30倍的限制。改為“公平補償”之后，就不存在最高限額的規定，可以根據具體情況作出對被征地農民最有利的補償。

　　記者：“公平補償”的原則，需要考慮哪些因素?怎么從制度上細化，才能被視為“公平”呢?

　　王利明：征地的情形很復雜，法律上不宜對補償標準做統一規定。

　　由于我國現階段農村土地市場尚未形成，無法按照市場價格來確定補償標準，“公平補償”原則的確定，符合我國國情，在具體執行時，既要考慮被征收土地原用途年產值的因素，又要考慮被征地的市場價值、土地區位、供求關系、經濟社會發展水平進行綜合考量。

　　此外，還要考慮失地農民的社會保障問題。我建議，在國務院制定條例時，有必要對各種需要考量的因素，進行細化的規定。

　　記者：在“公平補償”的原則下，對農村集體土地的價格予以評估，目前有哪些困難?

　　王利明：由于我國現階段農村土地市場尚未形成，因此無法用市場價格進行評估，只能采用“公平補償”辦法，以充分保護農民利益。“公平補償”是一個富有彈性的概念，關鍵是如何將其細化。

　　記者：如何理解草案規定“補償資金不落實，不得批準和實施征地”?

　　王利明：草案這樣規定，是為了保護農民利益。一些地方違法違規征地，補償不到位，以致損害農民利益。這實際上是對《物權法》第42條規定的具體化。也就是說，要符合征收的條件，必須要“公平補償”，只有在補償到位后，才能實施征地。

　　社保補償

　　需將失地農民納入社保

　　要進一步完善《社會保障法》，將失地農民納入到社會保障的范圍。

　　記者：此次草案提出，要保證被征地農民“原有生活有改善，長遠生計有保障”。這需要哪些制度建設?

　　王利明：我國《物權法》第一次在法律上明確規定了征收集體土地，不僅要給予足額補償，而且還要安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活。所以，要進一步完善《社會保障法》，將失地農民納入到社會保障的范圍。

　　增值收益

　　土地增值收益農民所占比重有限

　　在整個土地增值收益中所占的比重卻十分有限。顯然，農民利益未能得到充分的保障。

　　記者：被征收的農村集體土地，很多時候都有很大的增值空間，如土地增值收益該如何分配?

　　王利明：從實踐來看，大量有關征收、征用的糾紛并非因是否需要征收而引發，主要是因為補償不合理、不到位所致。

　　根據有關研究機構的調查，征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者獲取了其中的大部分收益，政府也獲取了可觀的收入，村級組織獲取一定的利益，但農民獲得的補償款，在整個土地增值收益中所占的比重卻十分有限。顯然，農民利益未能得到充分地保障。

　　我認為，應當認真執行《物權法》的相關規定，授權國務院制定條例時，有必要將征地補償的具體標準和方式，規定得更加科學合理，使農民的利益得到充分地保障。

　　記者：《國有土地上房屋征收與補償條例》里，明確了公眾參與的程序。在集體土地(包括地上附著物和住宅的征收決定和補償)問題上，村民、村民代表大會或村委會該怎么參與其中，以保障他們的知情權、參與權和監督權?

　　王利明：要嚴格約束政府征地行為，保障政府依法行政，保護農民的合法權益，就必須要依據現行法律法規的規定，保障農民的知情權、參與權和監督權。

　　根據《物權法》第59條，土地補償費等費用的分配辦法，應當由集體成員共同決定。

　　《物權法》同時規定，對于這些有關費用的分配辦法，應當向集體成員公布。

　　《物權法》還規定了承包經營權人也是被征收人，有權依法在征地時獲得補償。這些規定的目的，都是為了充分保障村民的知情權、參與權和監督權。#p#分頁標題#e#

　　記者：農村集體土地征收也會涉及“強拆”，在農村集體土地征收的“強拆”的程序啟動，與國有土地上的“強拆”程序有何異同?

　　王利明：我認為，農村集體土地征收中的“強拆”，與國有土地上征收的“強拆”并無本質區別，兩者都不應由開發商進行。

　　應當取消行政強制搬遷，而應完全通過司法程序進行。由具有中立地位的第三者(即司法機關)來決定是否應當強制搬遷，這也有利于保障強制搬遷的有序、公平、公正的進行。采取司法強制搬遷的措施，也是現代社會程序公正的必然要求。

　　修法授權

　　補償標準應有統一規定

　　為了保護廣大農民的切身利益，確有必要在補償安置的標準上做一些統一性的規定。

　　記者：之前國務院已原則通過《農村集體土地征收補償條例》。可以不可以將《土地管理法》的修改，理解是為《農村集體土地征收補償條例》做準備的?此次修改提出“授權國務院就征地補償安置制定具體辦法”，這樣的授權是不是類似之前的《國有土地上房屋征收與補償條例》也需獲得授權一樣?

　　王利明：此次修改明確提出“授權國務院就征地補償安置制定具體辦法”，與2007年《城市房地產管理法》修改具有相似性。

　　此次之所以要增加授權條款，其中一個重要原因，與上次修改一樣，要符合《物權法》第42條規定的“征收集體的土地必須依照法律規定的權限和程序”，而國務院的行政法規則不屬于法律的范圍。需要全國人大常委會對國務院作出授權，授權國務院對征收補償安置制定具體的辦法，如此，國務院的規定就達到了相應的效力層級。

　　還要看到，關于征用集體土地之后的補償安置，涉及的問題非常多，而且非常具體，大量的技術性和程序性規定為主，如果將這些瑣碎的內容都納入到法律之中，則顯得過于具體，且與其他內容不銜接。

　　而且土地管理制度的改革，還在不斷探索中，有一些內容需要在實踐中不斷總結完善，因此，通過制定行政法規來對這些內容作出規定是較為適宜的做法。

　　記者：此次修改仍沿用了現行《土地管理法》規定，由省、自治區、直轄市規定補償標準。這種授權是不是太多了?

　　王利明：應當看到，土地征收的補償標準和安置補助費的標準，以及青苗等地上附著物的補償標準等，都是被征地農民比較關注的問題。這些問題關系到農民的切身利益，應當慎重對待。

　　現在確實存在各地補償標準不一的現象，有些規定與現行法律法規的規定不完全吻合。為了保護廣大農民的切身利益，確有必要在補償安置的標準上做一些統一性的規定。

　　尤其應當看到，由于行政規章和地方性法規的效力層次有限，一旦發生糾紛，到法院之后也難以成為裁判的依據。因此，國務院制定統一的行政法規之后，如果沒有按照國務院的規定來執行安置補償的標準，則提起訴訟后，法院就可以以行政法規作為依據進行裁判。

　　背景

　　《土地管理法》修訂過程

　　1986年6月 結束城鄉土地分管局面

　　《土地管理法》是新中國成立以來第一部全面規范土地管理和土地利用的法律，結束了長期以來土地管理無法可依的局面，使我國的土地管理實現了由過去建設部門管理城市土地、農業部門管理農村土地的多頭分散管理向成立國家土地管理機構，以法律、行政、經濟、科技手段對城鄉土地實行集中統一管理的轉變。

　　1988年 土地作為生產要素進入市場

　　修正的核心，是適應土地作為生產要素進入市場的要求，為土地使用權進入市場掃清法律障礙，成功實現了土地作為生產要素進入市場的法律創新。以土地使用權轉讓制度創新為契機，礦業權轉讓制度，森林、林木、林地使用權轉讓制度，海域使用權轉讓制度相繼建立。

　　1998年8月 確立土地用途管制制度

　　對以分級限額審批為主要內容的土地管理制度進行了根本性的變革，確立了新型的土地用途管制的法律制度，規定 “國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”。

　　2004年8月 區分“征收”和“征用”

　　主要是將總則第二條第四款的“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償”。同時，將《土地管理法》中的“土地征用”全部修改為“土地征收”。

　　2012年12月 補償金不落實不得征地

　　主要修改第47條，征地補償擬刪除“30倍上限”，明確公平補償的基本原則，補償金不落實不得征地，同時增加社會保障補償的具體內容。