財政國土兩部門聯手空置土地出讓凈收益支配權(2)
2011-11-05 來源：經濟觀察報 編輯：宋羽欣
從上半年開始，一些大中城市土地交易量和交易額出現放緩，地方財政收入受到波及，多個省市開始集中推銷地塊，吉林長春市甚至組團來京推銷土地。中房指數通過對北京、上海、天津等十大城市前三季度土地市場的運行情況分析，發現十大城市前三季度土地供應量同比降幅達23%，土地成交量更為明顯，同比降幅高達25%。
目前，上海、重慶、廣州等城市均出現了土地出讓收入下滑的趨勢，而北京剛剛公布的該市土地收入僅與2010年持平。2011年前三季度，北上廣深四大城市土地出讓金合計2066.48億元，雖較上半年同比下降26%的差距有所縮小，但同比2010年仍下降8%。
但現在不僅是土地出讓收入顯著減少，與土地和房地產相關的稅費更是一路下降，這些稅費包括土地出讓收入、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、營業稅、城鎮土地使用稅和教育費附加、地方教育附加、土地增值稅、建設用地有償使用費、契稅和印花稅。其中，土地出讓收入和新增建設用地有償使用費在政府性基金預算中，土地出讓收入還未納入公共預算，因此，地方政府少報土地收入、不報支出預算進而改變支出用途等現象屢屢被審計部門查出。
2010年審計署公布的對全國11個省區土地出讓收入的審計結果顯示，11個市改變土地出讓收入用途57億元。其中：有7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經費不足;有4個市違規支出2.38億元，用于建設、購置辦公樓、商務樓、職工住宅等;有6個市支出39億元用于高校新校區、會展中心、劇院、軟件園等公共工程建設;有4個市支出9.68億元，用于增加政府投資企業注冊資本;有6個市支出3.26億元，用于補貼公交公司購車、還貸、設立農業科研發展專項資金等。
肥瘦不均中央調劑
土地出讓收入的不平衡顯得格外惹眼。2010年杭州一個市的土地出讓收入為 499億，2010年北京為1636.72億，同時2010年內蒙古自治區全區也只有449億。
2010年年底，大部分省市的“十一五”用地規劃指標已用完，而“十二五”的規劃還沒有落實。寧波市外經貿局官員表示，寧波現在發展的最大瓶頸是沒有土地，投資者想來卻沒地可供。而在中西部縣市，地方政府整理大片土地希望能找到買家。
在內蒙古的很多縣市，土地作為招商引資的優惠政策，一些都是免費提供，企業只要在本地落戶、解決就業和繳納經營稅款就可以了。一些中等城市土地出讓收入卻在放量走高。安徽省淮南市2010年1至9月份，全市土地出讓收入完成28億元，較上年同期增長87.9%。
中國社科院財貿所財政研究室主任楊志勇認為，地方政府對土地的依賴癥主要是地方政府有效供給不足，解決問題還需從財稅體制上進行調整，為地方政府建立穩定的有效稅源。而在北京國家會計學院黨委書記秦榮生看來，土地收入占財政收入比重過高是不可持續的，說明地方財政質量是有問題的。
中央對新增建設用地使用費的調整正在進一步強化這種趨勢。新增建設用地有償使用費是中央和省級政府向有土地出讓收入的市縣財政征收的一個基金，1999年開始征收，主要用于保護耕地，促進節約集約用地，30%歸中央、70%歸省級政府。
2010年該基金收入960億元。根據國土資源部的統計，78%的新增建設用地使用費收入來自于沿海11個省份，而這些省份的基本農田總量不到全國的30%，甚至一些地區已經將后備耕地資源消耗殆盡。比如上海已經沒有后備耕地資源，這意味著每年收上來在百億規模的新增費只能在賬戶上閑置著。
但另一方面，全國需要用于耕地改造和補充的資金卻極度缺乏。按照“十二五”規劃，國土資源部將牽頭在未來五年建設四億畝的高標準農田，而主要的資金來源便是新增費，“十二五”缺口達3000億元。
記者獲悉，財政部和國土資源部正研究應對地方政府土地依賴癥的“良藥”，主旨是對土地出讓收益的分配使用制定新的規則，中央雖不會按照收取新增建設用地使用費的方式來提取這部分收益，但會更多地規定用途。“調研從2011年年初就開始了，地方政府對此反應很大。”知情人士表示。
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