土地管理法修正案草案終止審議 最快2017年底啟動
發布時間：2015-01-19 來源：0352房網 編輯：阿紫
摘要：1月15-16日召開的
全國國土資源工作會議部署了2015年國土重點工作，包括：要慎重穩妥推進農村
土地制度改革等；科學立法嚴格執法，加快法治國土
建設等。
分析認為，雖然
國土部2015年工作重點的內容未直接涉及土地管理法的修改，但是多項工作實則為土地管理法的修改做鋪墊。
十八屆三中全會《決定》中對我國土地改革提出的新要求，包括“建立城鄉統一的建設用地
市場”、“擴大國有土地有償使用范圍”、“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”、“完善土地
租賃、轉讓、抵押二級市場”、“保障農民公平分享土地增值收益”等。
國土系統一位官員向南都記者透露，根據十八屆三中全會、四中全會的精神，新一輪的土地管理法修改范圍將涉及第二章土地權利制度；第三章、第五章
土地市場制度；以及備受關注的第五章第47條征地制度等內容。
2012年12月底首次提交全國人大常委會審議但未獲通過的土地管理法修正案草案，在接下來的兩年中，雖被列入全國人大常委會立法
規劃，但未再次提請審議。相關專家表示，按照立法法規定，該草案已終止審議，這意味著土地管理法將重新進行修訂。
在十八屆三中、四中全會提出新的改革任務背景下，國土系統一位官員向南都記者表示，啟動新一輪的土地管理法修訂程序需在農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等新改革任務試點工作完成后才會啟動。
近日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著我國農 村土地制度的改革即將進入到試點階段。根據中央印發的有關意見，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作2017年底完成。
2017年底，農村土地各項改革試點完成后，土地管理法或將進行大修。
修正案草案首次提交審議未獲通過
我國現行土地管理法于1986年第六屆全國人大常委會第六次會議通過并頒布，至今經過了三次修訂。
1988年的首次修訂刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加“國有土地和集體所有土地的土地使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償 使用制度”等內容；1998年第二次修訂針對土地管理方式和土地利用方式進行變革，是土地管理思想的轉變，并沒有針對個別條款進行修改；2004年第三次 修訂將土地管理法第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，將其他條款中的“征用”修改為“征收”。
清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明對記者指出，隨著農民進城以及
城市發展對土地的需求不斷增強，原有的土地管理法已經跟不上發展的步 伐，必須修改土地管理法。這一
觀點在業內已取得共識，認為實現農村土地改革，前提是修改土地管理法。所以，繼2004年修訂后，土地管理法在2009、 2010、2012年連續三年進入當年人大立法的修改計劃中，但均無結果。
2012年12月底，土地管理法修正案草案首次提交第十一屆全國人大常委會第三十次會議審議。
此前，農業部、
住建部、國土部等部門均參與了這次土地管理法的修訂工作，牽頭修訂工作的國土部曾多次舉行相關討論會，并形成了多個版本的修正案 草案。曾參與國土部討論會的蔡繼明告訴南都記者，他所看到的提交國務院法制辦的修正案草案涉及的修改內容比較多，包括征地制度、征地范圍等，“幾乎各章都 有修訂，有文字上的修改，章節順序的
調整”。
但是最后提交全國人大常委會審議的版本卻僅對第47條做了修改，原來的規定是按被征收土地的原有用途給予補償，補償上限是不超過土地被征收前3年平均產值的30倍，修改后的草案明確了集體土地征收將按照公平補償原則，草案授權國務院制定具體的補償安置辦法。
該草案核心是集中對土地征收補償進行修改，當時在人大審議時引起各方爭議，未獲通過。
兩年未再次提請審議，草案終止審議
2013年3月8日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在第十二屆全國人大一次會議上表示，將繼續審議土地管理法修正案草案。
記者注意到，該草案2013年、2014年均被列入全國人大常委會立法規劃，“根據情況，適時安排審議”。但是這兩年的全國人大歷次常委會會議 議程顯示，土地管理法修正案草案未再次提請審議。其間，多次全國人大常委會會議開始前，均有媒體報道“土地管理法修正案草案未被納入本次會議審議范圍”。
我國立法法第39條規定，列入常務委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常務委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務委員會報告，該法律案終止審議。
相關專家表示，根據立法法的規定，2012年12月底首次審議未獲通過的土地管理法修正案草案已終止審議。
法律案終止審議早有先例
據了解，土地管理法修正案草案終止審議并非首例。
1997年12月八屆全國人大常委會第二十九次會議初步審議了《中華人民共和國高新技術產業開發區法(草案)》。1999年6月，九屆全國人大 常委會第十次會議對草案進行了第二次審議。此后由于各方面對草案的意見分歧較大，一直未能提出對草案的修改方案。三年后的2002年8月16日，第九屆全 國人民代表大會常務委員會委員長會議決定終止審議。
此外，2000年10月九屆全國人大常委會第十八次會議初步審議了最高人民法院提請審議的《關于完善人民陪審員制度的決定(草案)》。會后，全 國人大常委會法制工作委員會將草案發往中央有關部門、各地方人大以及有關法律教學研究機構征求意見。由于常委委員和各方面對草案的意見分歧較大，有些問題 涉及對法院組織法等法律的修改，需要總結實踐情況進行研究。因此，一直未能進一步審議。
2002年12月17日，第九屆全國人民代表大會常務委員會委員長會議向第九屆全國人民代表大會常務委員會報告，決定終止審議上述草案。
新一輪修法最快2017年底啟動
終止審議意味著土地管理法需要重新修法。蔡繼明對記者指出，此前的土地管理法修正案草案主要是聚焦土地征收補償，修改內容比較單一。但是隨著十 八屆三中、四中全會的召開，中央對土地改革提出了新的要求，在此背景下，新一輪土地管理法修改將涉及更廣泛的內容，且不可能快速重新啟動修法程序。多位研 究土地管理法修改的專家也對記者表達了同樣的觀點，“上一次的修改就是步伐太快了，各個部門對問題沒有達成共識，土地管理法的修訂還是需要中央作出頂層設 計和部署，不能進行得太快。”鄭州大學土地管理法研究專家沈開舉對南都記者說。
國土資源部
政策法規司相關人員曾透露，新一輪的土地管理法修訂將根據十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的精神來重修，并且將進行“大修”。
近日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著我國農村土地制度的改革即將進入到試點階段。
蔡繼明對記者表示，新一輪 修 法時間至少要等到中央新提出的土地改革要求的試點完成后，前述國土系統官員也對記者表達了同樣的觀點。該名國土系統官員還表示，改革試點的經驗總結將 在2017年底前完成。這就意味著新一輪的土地管理法修訂程序最快也要等到2017年年底才會啟動。
土地管理法修改聚焦三大問題
1 土地權利制度：農村宅基地抵押、審批等問題
現行土地管理法第二章第八條明確規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地，也屬于集體所有。”
2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。”
農業部產業政策與法規司司長張紅宇對此曾公開表示，當前的《土地管理法》的表述和三中全會決定提出的這一改革目標有所矛盾，比如按照現行的《土地管理法》，宅基地使用權和承包經營權都是不可以抵押的。
針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明表示，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農民住 房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式；對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部 自愿有償退出或轉讓宅基地；改革宅基地審批制度，發揮村民自治組織的民主管理作用。
2 土地市場制度：集體經營性建設用地入市問題
十八屆三中全會《決定》要求，要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。
蔡繼明表示，之所以強調農村集體土地入市，且與國有土地同權同價，就是表明政府要明確公共利益的征地范圍，對于非公共利益的用地，就按照市場規則交易，讓廣大的農民能平等參與工業現代化進程，公平分享工業現代化、城市化帶來的成果。
目前，我國農村集體經營性建設用地還存在權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規則亟待健全等問題。
姜大明強調，針對上述問題，在試點工作中要建立農村集體經營性建設用地入市制度。完善農村集體經營性建設用
地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度。
3 土地征地制度：征地范圍、程序以及保障等問題
現行土地管理法第五章第4 7條規定：征收土地，按照被征收土地的原用途給予補償。20 12年土地管理法修正案草案由于修改內容只涉及征地補償，沒有獲得通過。
蔡繼明對記者表示，隨著城市面積不斷擴大，擴大的城市面積均來自對農村集體所有土地的征收，也由此產生了強制征收、暴力征收和對抗征收等一系列社會問題。因此，征地制度的修改迫在眉睫，征地制度的修改也將是新一輪土地管理法修改的核心內容之一。
姜大明表示，在2017年之前的試點工作中，要完善土地征收制度。針對征地范圍過大、程序不夠規范、被征地農民保障機制不完善等問題，要縮小土 地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍；規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。
1986年6月25日
第六屆全國人大常委會第十六次會議通過現行土地管理法
1988年12月29日
第七屆全國人大常委會第五次會議對土地管理法進行第一次修正
1998年8月29日
第九屆全國人大常委會第四次會議對土地管理法進行修訂
2004年8月28日
第十屆全國人大常委會第十一次會議對土地管理法進行第二次修正
2012年12月底
土地管理法修正案草案首次提交第十一屆全國人大常委會第三十次會議審議，其后兩年該草案未再次提請審議
2015年1月
新華社報道稱，中辦和國辦聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著我國農村土地制度的改革即將進入到試點階段
2017年年底
農村土地各項改革試點完成后，土地管理法或將進行大修
