摘要：在“十三五”規(guī)劃落定后，事關(guān)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間和生產(chǎn)要素配置的用地指標(biāo)，正在悄然之間出現(xiàn)臨局部微調(diào)的可能，這種可能性，將在不久的將來有望變成現(xiàn)實(shí)。

　　《全國土地利用總體規(guī)劃（2006~2020）》（下稱《規(guī)劃》）的調(diào)整工作，已經(jīng)由國土資源部完成。在“總量穩(wěn)定、局部微調(diào)”的原則下，《規(guī)劃》的調(diào)整稿已經(jīng)由國土資源部部長辦公會(huì)審議通過，下一步將報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

　　在此之前，北京、上海、天津等城市在“第二次全國土地調(diào)查”（下稱“二調(diào)”）中被發(fā)現(xiàn)，均存在距2020年尚有6年的情況下，已經(jīng)逼近或已經(jīng)用盡耕地保有量紅線或新增建設(shè)用地總量指標(biāo)。

　　進(jìn)入“程序”

　　“土地利用規(guī)劃的修編工作，現(xiàn)在算是進(jìn)入審議程序了。”12月16日上午，一位不愿具名的地方國土資源廳內(nèi)部人士向相關(guān)媒體透露，《規(guī)劃》調(diào)整的方案編制工作已經(jīng)完成，目前進(jìn)入“審定、審議”程序，“目前國土資源部層面已經(jīng)沒有什么意見了。”他說。

　　日前，國土資源部召開第24次部長辦公會(huì)，國土資源部黨組書記、部長姜大明主持召開會(huì)議。部長辦公會(huì)通報(bào)顯示，第24次部長辦公會(huì)的主要議程，即是聽取《規(guī)劃》調(diào)整方案的匯報(bào)，并對《規(guī)劃》進(jìn)行審議。

　　在該次會(huì)議上，國土資源部土地利用司有關(guān)負(fù)責(zé)人就《規(guī)劃》的調(diào)整方案進(jìn)行了匯報(bào)。姜大明和國土資源部黨組成員、副部長共同就《規(guī)劃》的調(diào)整方案進(jìn)行審議，依據(jù)相關(guān)程序，國土資源部第24次部長辦公會(huì)審議通過了《規(guī)劃》的調(diào)整方案。

　　《全國土地利用總體規(guī)劃（2006~2020）》是中國現(xiàn)行土地管理體系中的綱領(lǐng)性文件，也是全國建設(shè)用地進(jìn)行指標(biāo)管理、用地審批的根本依據(jù)所在。依據(jù)這一規(guī)劃劃定的到2020年全國耕地不少于18億畝的“紅線”，國土資源部倒算出每年的新增建設(shè)用地指標(biāo)，并酌情分配至各省、自治區(qū)、直轄市，再依據(jù)地方土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要等，由省級政府向市縣一級政府按照年度分配建設(shè)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)，各級國土部門據(jù)此進(jìn)行新增建設(shè)用地指標(biāo)審批。

　　現(xiàn)行《規(guī)劃》于2005年制定完成并由國務(wù)院審議通過實(shí)施，至今已有將近10年時(shí)間。從2004年開始，根據(jù)國務(wù)院的工作安排，國土資源部開始著手對現(xiàn)行《規(guī)劃》進(jìn)行調(diào)整，國土資源部內(nèi)部人士透露，至2015年11月前后，《規(guī)劃》的調(diào)整方案已經(jīng)基本完成。

　　局部微調(diào)

　　根據(jù)相關(guān)工作程序，經(jīng)由國土資源部部長辦公會(huì)審議通過的《規(guī)劃》，將于近期上報(bào)國務(wù)院進(jìn)行審議。待國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過后，《規(guī)劃》將正式在全國范圍內(nèi)開始實(shí)施，作為土地管理體制運(yùn)行的新綱領(lǐng)。

　　“《規(guī)劃》剛開始調(diào)整的時(shí)候，有一種說法是18億畝耕地紅線將有所調(diào)整，但現(xiàn)在看，這個(gè)說法是夸大了的。”前述地方國土資源廳內(nèi)部人士稱，對于《規(guī)劃》的調(diào)整，國土資源部一直表現(xiàn)得十分審慎。

　　相關(guān)媒體了解到，在調(diào)整方案的過程中，國土資源部確定了“總體穩(wěn)定、局部微調(diào)；應(yīng)保盡保、數(shù)質(zhì)并重；節(jié)約集約、優(yōu)化結(jié)構(gòu)；統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)；加強(qiáng)協(xié)調(diào)、充分銜接”的基本原則，以確保中國實(shí)有耕地?cái)?shù)量穩(wěn)定、質(zhì)量不下降，土地利用水平明顯提高，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

　　中國土地開發(fā)綜合研究中心首席研究員孫前彬向相關(guān)媒體表示，他個(gè)人認(rèn)為，在耕地保有量總量目標(biāo)不變的情況下，對新增建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)、分布、時(shí)間區(qū)間等進(jìn)行調(diào)整，是有可能的，也是比較科學(xué)的。

　　相關(guān)媒體12月才最終由部長辦公會(huì)審議，即是由于等待對“十三五”規(guī)劃的審議。因此，《規(guī)劃》的調(diào)整實(shí)際上是遵循國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的要求和需要。

　　“具體微調(diào)的情況，部里面還沒有正式做通報(bào)，我們也不便多說，但是可以肯定的是，會(huì)更有利于新型城鎮(zhèn)化模式下，地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)工作的開展，這不是一個(gè)簡單增加用地指標(biāo)，還是減少用地指標(biāo)的問題，這其中也涉及到一些管理制度創(chuàng)新。”前述地方國土資源廳人士稱。

　　用地緊張

　　一方面是國土資源部對待《規(guī)劃》調(diào)整方案的審慎態(tài)度，另一方面則是地方建設(shè)用地緊張的局面。根據(jù)此前“全國土地‘二調(diào)’”的數(shù)據(jù)匯總情況，北京、天津、上海等城市，均不同程度地出現(xiàn)到2020年的用地指標(biāo)緊張問題。

　　全國土地二調(diào)結(jié)果顯示，以2020年為限，上海已經(jīng)沒有農(nóng)地占用的空間；北京市和天津市在農(nóng)地占用空間的指標(biāo)上，也僅有1.24萬公頃和2000余公頃。

　　2014年6月，姜大明主持召開部長辦公會(huì)，討論了調(diào)整完善《土地利用總體規(guī)劃綱要（2006~2020）》的相關(guān)問題。要求依據(jù)二調(diào)結(jié)果數(shù)據(jù)，適時(shí)調(diào)整耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積和建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模等，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和可操作性。

　　據(jù)當(dāng)時(shí)與會(huì)人士回憶，姜大明提出，一是要科學(xué)論證耕地保有量，要依據(jù)二調(diào)成果，調(diào)整增加耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，合理安排生態(tài)退耕；二是有序推進(jìn)“三線”劃定，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線，合理確定城市開發(fā)邊界；三是及時(shí)更新規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，做到圖、數(shù)和實(shí)地相一致。

　　“當(dāng)時(shí)的情況是，‘十三五’規(guī)劃正在編制當(dāng)中，一些基本目標(biāo)、指標(biāo)、路徑、原則還都沒有最終確定，因此，國土資源部采用了這一口徑，在調(diào)整的工作中，國土資源部還特別強(qiáng)調(diào)，要防止借《規(guī)劃》調(diào)整，擴(kuò)大用地規(guī)模，部里面還特別跟我們強(qiáng)調(diào)，是調(diào)整，不是‘修編’。”前述地方國土資源廳有關(guān)人士告訴相關(guān)媒體。

　　他還告訴相關(guān)媒體，接下來，土地的用途管制和管理，以及耕地保護(hù)工作還將進(jìn)一步加強(qiáng)，尤其是在“十三五”規(guī)劃中明確提出生態(tài)發(fā)展、注重環(huán)境承載力等方面的總體精神之后，對耕地保護(hù)制度仍將日趨嚴(yán)格。