國土部絞盡腦汁開源節流，近年大力提倡存量土地再利用，但近幾年來通過農村土地整治、舊村改造、廠區整合等方式，可供騰退的存量土地已經基本被“榨干”。數月前，國土部宣布允許項目用地指標調劑，而據一位相關人士透露，國土部近期甚至開始考慮適當增加“十二五”初期年度新增建設用地計劃指標。

　　2011年年初以來，全國供地指標告急的消息不斷傳出：全年用地需求預計超計劃指標千萬畝、多省反映用地指標只能滿足1/3需求、12省市已在前八個月將全年指標使用殆盡……國家土地督察上海局副專員董菊卉表示，目前各地普遍反映建設用地指標短缺，保障經濟和保護資源的“兩難”局面和“雙重”壓力日益突出。

　　土地壓力日漸突出

　　10月7日，國家土地副總督察甘藏春公開坦承，“有效國土開發空間嚴重不足既是我國的基本資源國情，也是我國現代化、城鎮化、工業化面臨的難題”。然而，在18億畝紅線的壁壘下，這些舉措都無法從根本上解決土地供應捉襟見肘的難題。困境之下，全國各地被迫延期、擱置、停工的半拉子工程不在少數，有的項目干脆走上違法用地之路。

　　眼見全國違法用地有大幅增長的趨勢，18億畝即將不保，國土部祭出了殺手锏：坡地開發。供地指標嚴重告急!違法用地壓力驟增!怎么辦?國土資源部的回答是：上山!

　　甘藏春宣布，下一步，國土部要著手“研究促進開發利用低丘緩坡地、山地、未利用地和工礦廢棄地的鼓勵政策，同時在土地管理法修訂過程中以法律形式予以確認，把平原地區有限的優質耕地保住”。

　　山上開地成救命稻草

　　甘藏春講話后不到一周，10月11日，國土資源部部長徐紹史會見了云南省代省長李紀恒等，肯定了云南引導“城鎮上山”和工業項目上坡的做法，并表示國土部將進一步支持云南開展低丘緩坡地的利用試點。此前，國土資源部總規劃師胡存智透露，云南省成為首批列入全國坡地開發建設項目試點的五省市之一。徐紹史說，希望云南能在這方面作出示范，形成經驗。

　　9月15日，國土部剛剛召開了全國低丘緩坡綜合開發利用試點省、市座談會，確定了云南省、湖北十堰等五省市作為首批試點。十堰市國土局一位官員表示，十堰因為被列入試點而取得了每年800公頃的建設用地指標支持，終于可以揭開鍋了。

　　9月4日，云南省機關、各部門、各市縣黨政共計300余位負責人云集大理，該省四套班子一把手悉數到會，召開云南省“全省保護壩區農田建設山地城鎮工作會議”。云南省國土資源廳廳長和自興說，“云南省建設用地計劃指標缺口很大”，而這次會議扭轉了城市建設緊盯6%壩區的思維定勢，面向占全省國土面積52%的丘陵緩坡區，大大緩解了經濟發展和資源保護的矛盾。

　　修改立法成為長期制度

　　聽起來，這一政策像是短期救急，為即將失守的18億畝找尋退路。然而，國土系統官員將其視為國土資源管理領域顛覆性的重大轉變，并打算將其制定為一項長期制度。

　　這個看似急就章的政策，實際已醞釀多時。近半年來，國土部及其下屬司局的多位相關負責人密集開展了坡地開發情況的調研工作。尤為值得關注的是，國土部為出臺這一政策，擬對《土地管理法》中相關內容進行修改，以突破現行法律框架。

　　2011年7月下旬，國務院法制辦公室牽頭成立的《土地管理法》修訂七部門領導小組組長、國務院法制辦公室主任宋大涵和領導小組副組長甘藏春率隊赴浙江、安徽、黑龍江、吉林等地專題調研《土地管理法》修訂工作，其重點有兩項，除征地制度外，另一項就是坡地開發。

　　按照現行《土地管理法》的規定，低丘緩坡地被歸入耕地或林地，在建設占用時要有相應新增建設用地指標。

　　所謂“低丘緩坡地”，通常指廣大低山丘陵區集中連片分布的、坡度在25°以下且面積大于2平方公里的緩坡地，主要包括荒草地、裸土地、廢棄園地、低效林地等多種土地后備開發資源。

　　全國的低丘緩坡土地約占土地總面積的10%，主要分布在沿海的丘陵與低山地區。目前已開展低丘緩坡地開發利用的有浙江、福建、山東、云南、河南、湖北、山西等省部分地區。中國國土資源經濟研究院朱清表示，如果這些土地全部利用，可以“極大增加耕地和建設用地供給，緩解土地供需矛盾、實現耕地占補平衡”。#p#副標題#e#

　　保護耕地抑制樓市

　　除地方政府以外，房地產開發商也在關注這一政策。任志強說，這一政策和房地產業的關系也很大，既保十八億畝紅線，又可以增加住宅土地供給量。

　　碧桂園戰略發展部總經理助理、新聞中心主任王昊表示，碧桂園在安徽、湖南等地的很多項目都涉及坡地，由于法規及供地指標的限制，一部分地塊和地方政府簽訂合作開發協議后，沒能拿到用地指標，擱置數年，損失很大。國土部醞釀的這一政策意味著這些項目的用地指標有了活路，是利好消息，對此很期待。

　　在目前各地的坡地開發實踐中，收獲了不少經驗但也不乏教訓。在一些用地緊張的沿海發達省份，基本農田已經“上山下鄉”，其中很大一部分“基本農田”就是坡地。浙江省一位國土局官員表示，一些地區單純利用這一政策搞耕地占補平衡，倒騰用地指標。“將低丘緩坡山地開發成耕地，雖然面積上勉強相等，但質量上卻相差甚遠。”浙江紹興嵊州市黃澤鎮后棗園村農民宓欽標表示，“我們后棗園村前兩年搞的新‘整理’無水源山坡地，就是山地被鎮領導做資料做成了基本農田，鄰村施家灣村的山林也是，說大點，黃澤鎮所有的山地都快被鎮政府在不花一分錢的情況下變成了基本農田。”

　　上述該官員表示，甘藏春此次已經表態坡地開發就是為了保護好優質耕地，不再出現貧地成“良田”，肥地變高樓的現象。他表示，增減掛鉤試點中出現占優補劣的現象，“現在國務院一直在規范清理。”

　　和浙江搞占補平衡、山地復墾成耕地不同，云南坡地開發試點的經驗之一，就是劃定永久基本農田和城鎮發展界線，切實保護壩區優質耕地，而占用壩區耕地則大幅提高用地成本。云南省7月底出臺的《云南省人民政府關于加強耕地保護促進城鎮化科學發展的若干意見》規定，建設用地占用1平方公里以上、平均海拔2500米以下壩區耕地的，按照所在區域新增建設用地土地有償使用費的20倍額外征收耕地質量補償費。

　　重在如何進行落實

　　國家土地督察上海局的一份《浙江福建低丘緩坡綜合開發利用調查報告》提到，目前各地坡地開發實踐中，存在重開發輕規劃、重“擴量”輕“提質”，重“宜建”輕“宜林、宜農”，破壞生態等問題;一些地方以低丘緩坡綜合開發利用的名義，未經批準擅自將耕地、林地、園地等農用地開發成建設用;此外，低丘緩坡開發場地平整工程量巨大、周期長，還需要長時間的自然沉降和基礎密實，短時間內無法完成供地和項目建設，可能出現供地率較低的問題。

　　該調研報告建議，開發推進要有序，避免蜂擁而上、盲目推進;開發項目要充分論證，考慮經濟效益和生態效益，避免生態失衡，避免開發成本過高造成的不經濟。絕不能以毀林、破壞生態為代價來尋求建設用地空間和占補平衡空間。

　　“問題在于，怎樣算適度開發呢?18億畝不應只是數字游戲，生態保護也不能成為口頭文章，建設開發更不能停留在紙面富貴。”上述學者說。

　　在大理召開的上述“規格之高、規模之大、范圍之廣、影響之深”均堪稱前所未有的會議上，主要的議題是專項部署壩區農田保護和山地城鎮建設。會議提出，要通過“守住紅線、統籌城鄉、城鎮上山、農民進城”，促進“山水田園一幅畫、城鎮村落一體化、城鎮朝著山坡走、田地留給子孫耕”。

　　和自興認為，往前看十年，往后看十年，這次會議將是一個交叉路口。他將會議的定論為“決定今后10年云南國土資源管理工作走向”。