摘要：建設用地“負增長”，總規�！翱偭挎i定”……人們常說的“大上�！�，如今在土地使用上格外“小氣”。

    上海市委書記韓正說，要堅持問題導向，深刻把握城市未來發展的重大問題，要搞好科學規劃，引領城市全面協調可持續發展。現實情況是：土地資源的緊約束，已經成為上海城市發展的新常態，傳統用地擴張式發展模式已經不再符合上海土地資源的現實情況。

    如何破解土地資源緊約束，讓建設用地減量，讓經濟發展增效，已成為上海城市建設者們持續求索的課題。

    敲定建設土地“天花板”

    “如果建設用地減量化這篇文章不做好，整個上海的發展是災難性的�！表n正這樣強調。

    “減量化”就是對不符合土地利用總體規劃要求，而且社會經濟或者環境效益較差的建設用地，通過拆除復墾等土地整治工作，恢復農地生產能力，發揮生態用地功能。上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤說，上海建設用地減量化的重點是規劃建設區外現狀低效工業用地。

    上海為什么著力強調建設用地減量化呢？因為土地已成為上海當前面臨的最大資源瓶頸。截至目前，上海建設用地總規模超過全市陸域面積的40%，明顯高于不少國際大都市。據介紹，上海此前設定的2020年建設用地規模目標為3226平方公里，接近全市陸域面積的48%。而今年，上海將2020年的階段控制目標確定為3185平方公里，為未來建設用地的“終極規模”。上海市明確要求：“建設用地規模必須只減不增、必須負增長”。

    莊少勤說：“在土地利用問題上，上海已經給自己戴上‘緊箍咒’，城市發展進入資源‘緊約束’階段，必須轉型升級�！�

    據統計，上海現狀建設用地中工業用地比重偏大，其中，規劃建設區外現存低效工業用地約占198平方公里，該區域工業用地占全市工業用地比重接近1/4，工業總產值占比卻不到10%。“因為這里的大部分企業都是改革開放早期的鎮、村集體或私營企業，如今這些企業競爭力和經營效益下降，能耗、污染、安全等問題越來越突出，因此我們把‘198’區域作為減量化工作的重點。”上海規劃和國土資源管理局綜合保護處處長黎而力說。

    2014年，上海市共落實“198”區域減量化地塊689公頃，預計到2015年底基本完成上述地塊的復墾驗收工作。2015年，全市下達“198”區域減量化考核任務共700公頃，截至目前，已立項958公頃，占下達任務的136.8%。

    土地增量來自高效利用

    習慣了城市“攤大餅”發展模式的建設者在緊約束面前，也在探索轉型新路徑。莊少勤告訴記者：“推進減量化，實現‘負增長’，就要先‘存量優化’，把低效用地轉為高效用地�！�

    上海浦東郊區的祝橋鎮經發辦副主任黃勤對此深有感觸。黃勤告訴記者，祝橋工業園正在和鄰近的江蘇啟東濱海工業園合作，幫助祝橋符合產業導向的減量化企業落戶啟東園區，實現產業有序轉移。

    “雙方合作是三方得益，啟東拿到了相對優質的企業，祝橋實現了土地減量化，企業還拿到了清拆獎勵�！弊�橋鎮減量辦主任陶仁炯說：“減量化中，絕大部分企業為‘三高一低’企業，應予直接清拆。鎮里邀請第三方評估機構，對這類企業進行評估之后，鎮里給予一定數額的清拆獎�！辈粌H如此，減量化騰挪出的建設用地指標用于祝橋工業園區后，租賃收入遠大于各村集體收入，同時產業結構的提升給祝橋鎮里帶來的效益也不可小覷。

    由建設用地減量化而實現的“存量優化”，帶來的不僅是地方經濟效益的增長，還為城市建設者帶來新的發展思路。比如，郊區土地可以置換，在市中心的“新空間”就可以來自土地的綜合開發利用：將地鐵站與其上蓋的住宅、商業設施等統一規劃、同步實施，已成為上海創新土地利用的重要探索。上海地鐵10號線吳中路停車場上蓋，規劃為綜合用地，將建成博物館、購物中心、酒店等，規劃面積達50多萬平方米。通過“一地多吃”，既建成一座地鐵停車場庫，又相當于充分開發利用300畝土地。

    今年，上海出臺專門政策，通過區域整體轉型、土地收儲后出讓和有條件零星開發等路徑，著力盤活存量工業用地。“這些政策，將對企業形成明顯激勵，土地在‘減量化’，經濟效益卻在增加�！鄙虾Ｊ型恋貙W會副會長袁華寶說。

    從“痛點”上破解“瓶頸”

    “推進‘減量化’必然要觸及痛點。”莊少勤坦言，一些鎮、村集體或私營企業，歷史上也曾是城市經濟的重要組成部分，為城市發展做出過貢獻。但是隨著時代的變遷、產業的升級，這些企業大多已經不適應經濟新形勢，企業競爭力、經營效益下降，能耗、污染、安全等社會問題突出，需要建立逐步引導退出機制，不能為了眼前收益，而犧牲長遠利益。

    必須承認，轉型是痛苦的，是一個城市升級的“涅槃”過程，不僅需要持續的努力，還需要勇氣和智慧。

    上海西郊青浦區練塘鎮是黃浦江水源保護地，不適合發展工業。而且，練塘鎮的“198”區域基本是農村集體建設用地，土地以及部分廠房租金是村集體資產收入，企業被清拆后，集體資產面臨“縮水”。為確保集體資產不減少、收益不降低，青浦區采用帶條件出讓土地的方式，將擬出讓的優質商業辦公用地明確一定面積作為減量化置換物業，由區政府明確，由實施減量化的鎮集體經濟組織，以“地價+建安成本”的成本價定向購買，資金來源為減量化后集體所得補償款中剩余部分及自籌資金。

    以練塘鎮蘆潼村為例，到今年底將有6家企業簽約減量化，共占地25畝，按政府規定的最低出租價算，每年村里可收入土地使用費近70萬元。

    實際上，轉型并不是一蹴而就的。一些基層干部坦言，盤活存量土地，在企業意愿、政府財力和制度支撐等方面面臨一些操作困難。土地管理方式的改革，相當于政府“自己革自己的命”。

    上海市市長楊雄說，城市終極規模的鎖定，有賴于土地規劃的邊界約束建設用地規模只減不增，“以土地資源利用方式轉變，倒逼城市發展轉型�！遍_弓沒有回頭箭。應對資源環境緊約束挑戰，加快推動創新驅動發展、經濟轉型升級，落實最嚴格的土地管理制度，轉變土地利用方式，上海別無選擇。