摘要：“將原來涉及房地產稅所有的有關稅種，如土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等稅種及其有關稅費全部精簡合并為統一的房地產稅一個稅種，其他稅種及其稅費一律取消。簡并稅種有利于簡化稅制，避免重復征稅，提高稅收征管效率。” 中國財稅法學研究會顧問、全國人大常委會預算工委法案室原主任俞光遠表示。

       近日，由中國法學會財稅法學研究會、上海財經大學聯合主辦的第十八屆中國財稅法前沿問題高端論壇暨“新時代房地產稅立法的理論與實踐”研討會上，俞光遠提交了論文《關于加快房地產稅改革和立法的研究》并發表講話，他的話題圍繞“房地產稅改革和立法的重點和方向”，主要內容包括：一是房地產稅改革的主要方向，二是房地產稅立法的四個重點，三是房地產稅法涉及的核心要素，四是稅收優惠等。

       俞光遠認為，加快房地產稅改革與立法，要以完善房地產稅制為基本目標，以完善地方稅體系為改革主攻方向，順應國際稅制改革的發展趨勢，遵循“拓寬稅基、簡并稅種、降低稅率、嚴格征管”的原則，加快構建現代稅制，同時加快制定房地產稅法，科學界定核心要素，切實把房地產稅法變成良法，促進新舊稅種的順利銜接和平穩過渡。

       2018年9月10日公布的第十三屆全國人大常委會立法規劃，已經把制定房地產稅法作為第一類項目：即條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案列入本屆立法規劃。2018年全國人大常委會立法計劃又把房地產稅法列入預備審議的立法項目，列入年度立法計劃，由全國人大常委會預算工委和財政部負責牽頭起草法律草案，標志著房地產稅法立法項目已經正式啟動。

       俞光遠認為，抓好房地產稅改革和立法的重點和方向，應將房地產稅改革納入財稅改革頂層設計，以完善房地產稅為基本目標。

       俞光遠指出，房地產稅是一個綜合概念，既包括房產稅，也包括土地增值稅、土地使用稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等多個相關稅種，與房地產有關的各種稅以及整個房地產開發、交易、保有全鏈條中各種稅之外的費，都可以納入整個“房地產稅”的視野并加以整合，因而這個稅種涉及面非常寬，涉及的利益攸關方相當多，牽一發動全身。

       俞光遠稱，應將房地產稅成為地方主體稅種，完善地方稅體系作為改革主攻方向。

       在俞光遠看來，房地產稅最直接的功能應該是為地方政府提供公共服務籌集必需的資金，應當成為地方財政收入的主要來源。通過這次房地產稅改革，要使房地產稅成為地方主體稅種，成為地方財政收入的主要來源，是這次房地產稅改革是否成功的重要標志之一。

       數據顯示，近10多年來，地方財政收入的主要來源依靠土地出讓金收入，許多地方的土地出讓金收入大約占當地財政收入的50%-60%左右，有的地方比例甚至高達70%以上。據中國經營報2014年9月13日報道，2013年四川省內江市土地出讓金收入達90多億元，占市財政收入的近70%。據財政部公布的數據測算，土地出讓金收入占地方財政收入比重，在2013年達到頂峰比例為59.8%，到2014年開始回落至56.6%，2015年最低為39.6%，2016年為40.8%，有的地方回落更快。其主要原因是土地市場需求不足，用地結構發生變化，出讓面積繼續萎縮，地價增幅逐步趨緩，使土地出讓金收入不斷減少，也使一些主要依靠土地出讓金收入的地方財政收入更是銳減，有的地方財政甚至入不敷出、難以為繼。隨著房地產稅改革的出臺實施，房地產稅收入則相應日益增多，逐步取代土地出讓金收入，最終成為地方稅的主體稅種，成為地方財政收入的主要來源，這是這次房地產稅改革是否成功的重要標志之一。

       “如果不能取代土地出讓金收入，不能成為地方主要的稅種，可以說這種改革和立法就失敗了”俞光遠說道。

       在俞光遠看來，房地產稅立法有四個重點，應遵循“拓寬稅基、簡并稅種、降低稅率、嚴格征管”的原則。

       具體而言，拓寬稅基，就是盡量拓寬我國房地產稅的征收范圍，盡可能將所有地區、所有納稅人的房地產都包括進來。確定征稅范圍是為了更好地實現征稅目標。從房地產稅的征稅范圍來看，由于房地產稅是一種受益稅，凡是享受了政府所提供的公共服務的居民都應付出相應的對價，因此，我國房地產稅的征稅范圍的設計應盡可能地將所有地區、所有納稅人的房地產都包括進來。房地產稅將從以下幾方面逐步擴大范圍：由工商業用房地產擴大到住房用房地產，由企業或單位等法人、非法人組織擴大到自然人或家庭，由合法房地產擴大到目前尚不合法的小產權房地產等。由于某些條件的限制，上述改革目前只在某些地方才有可行性。因此，擴大征稅范圍只能逐步進行，不可能一次性到位完成。但從房地產稅的長期發展看，有必要在立法時設定較大的征稅范圍，為今后房地產稅的發展留出較大空間。

       簡并稅種，就是將原來涉及房地產稅所有的有關稅種，如土地增值稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等稅種及其有關稅費全部精簡合并為統一的房地產稅一個稅種，其他稅種及其稅費一律取消。簡并稅種有利于簡化稅制，避免重復征稅，提高稅收征管效率。

        降低稅率，就是對房地產稅實行低稅率政策。為了使房地產稅改革既不給廣大消費者增加很大稅負，又能順利推進這項改革，在簡并上述各有關稅種的同時，要盡可能降低房地產稅稅率。并對不同類型用途的房地產如居住用房地產、工商用房地產和空置房地產，分別實行由低到高的差別稅率，還要對不同類型的居住用房地產如普通住宅、公寓、別墅等，分別實行由低到高的差別稅率，以公平稅收負擔，緩解社會收入分配不公矛盾。

       嚴格征管，就是對房地產稅嚴格依法從價計算，依率計征，應收盡收。由于房地產稅涉及面寬，征管任務非常繁重，難度又相當大，為了使房地產稅改革不流于形式，必須嚴格依法征收管理，既不得按任務指標征收，也不得擅自包稅或變相包稅，既不得征“過頭稅”即多征稅；也不得征“人情稅”即少征稅，更不得擅自越權減免稅。

       對不同類型的房地產實行差別稅率，促進資源有效利用和稅負公平。

       俞光遠認為，由于不同用途的房地產收益不同，不同類型的房地產業主負稅能力不同，對社會公共服務的消費程度也不同，因而對不同的類型和用途的房地產，應當予以區別對待，實行有差別的稅率。以美國為例，華盛頓特區的房地產稅就區分居住用房地產、工商業用房地產和空置房地產，分別確定了由低到高0.85%、1.65%—1.85%和 5%—10%等的不同稅率。對空置房地產征收較高稅率的目的，則是為了防止囤積炒作房地產，促進房地產資源的充分利用，減少資源空置浪費，同時促進房地產價格的穩定。

       同時，俞光遠建議應科學制定房地產稅法的核心要素。

       俞光遠指出，一般來說，每部稅法都至少包含八大要素，主要包括納稅人、課稅對象、計稅依據、適用稅率、計稅方法、稅收優惠等內容。稅法中上述的核心要素是該部稅法的核心內容，它直接決定該部稅法的質量高低和稅法優劣，在制定房地產稅法的過程中必須予以高度重視，經過認真醞釀、仔細斟酌、反復推敲，最后才能科學合理予以確定。加快房地產稅立法，首先必須科學制定房地產稅法，特別是要深入鉆研、科學把握好該法的核心要素，切實把房地產稅法變成良法，才能達到完善地方稅體系，促進資源有效利用，公平稅收負擔，提高征管效率的良好效果。

       具體而言，按照合理、便利、節約、可行的原則，房地產稅作為財產稅，誰擁有財產就對誰征稅，因而應將房地產稅納稅義務人界定為，在我國境內擁有土地使用權和地上建筑物所有權，負有繳納房地產稅義務的自然人、法人和非法人組織。

       課稅對象方面，我國應將房地產稅的課稅對象界定為在我國境內的土地和固定于土地之上的建筑物及其附屬物。

       此外，我國房地產稅計稅依據可界定為由當地政府定期、按區域評估確定的房地產市場價值。鑒于我國各地經濟發展差距很大，中央可制定一定幅度的比例稅率，各地方可在這個規定的幅度范圍內，采用適宜本地的稅率。

       由于對住房用房地產、工商業用房地產和空置房地產應分別設置不同的稅率，因而房地產稅法對不同類型房地產稅的計稅方法。

       以居住用房地產稅應納稅額為例，可用下面相應的應納稅額的計算公式表示：

       居住用房地產稅應納稅額=單位面積政府評估價×應稅房地產面積×上述適用稅率=單位面積政府評估價×（居住用房地產面積-稅前應扣除標準優惠面積）×上述適用稅率

       舉例：某公民居住用房地產面積500平米，全家有四口人，按照當地有關規定，允許稅前扣除標準面積人均50平米后計稅,當地房地產稅適用稅率0.6%，每平米政府評估價2萬元。該公民應納房地產稅額的計稅方法如下:

       應納稅額=20000元×(500-50×4)×0.6%=3.6萬元

       其中，免稅優惠面積總共可扣除50平米×4=200平米

       實行稅收優惠必不可少。

       俞光遠稱，稅收優惠是指以減輕納稅人的稅負為主要內容的各種減免稅措施的總稱。借鑒各國有關的優惠措施經驗，我國的房地產稅應對國家、政府、軍隊等公共用途的不動產和為社會公共服務的公園、街道、廣場、名勝古跡等的公共物業，農業生產用的物業，醫療保健、老弱病殘等社會福利機構自用的不動產統一給予免稅。

       出于對人權保障的基本需要考慮，為了保障大部分人民群眾特別是中低收入階層的基本生活免受影響，對他們居住用房地產給予稅收優惠，如同征收工資薪金所得稅，要將稅前工資薪金收入先扣除基本生活費用標準3500元的優惠后再計稅那樣，將稅前居住用房地產面積先扣除人均居住標準面積的優惠后再計稅。也就是說，如果居住房地產面積如不超過人均居住面積扣除標準的，則給予全部扣除的稅收優惠。根據我國目前居住用房地產面積的實際情況，稅前居住用房地產面積扣除標準，最好定為人均居住面積標準50平米。也就是說人均居住面積50平米以下的給予全部扣除的稅收優惠；人均居住面積50平米以上的，只就50平米以上的部分計算應納稅額。

       以四口人之家為例，稅前扣除人均居住面積標準50平米×4=200平米，即200平米以下的全部免稅優惠，居住面積超過200平米的，只就超過人均居住標準面積的部分征稅。在房地產稅立法中明確規定上述稅收優惠，不僅有利于保障中低收入人民群眾的基本生活，緩解社會分配不公矛盾，促進社會安定團結，而且有利于完善房地產稅，優化地方稅體系，促進新舊稅制的順利銜接和平穩過渡。