從國際經(jīng)驗來看，保障房制度覆蓋建設(shè)、分配、退出與管理等多個環(huán)節(jié)，其平穩(wěn)運行往往需要數(shù)十年的試錯與矯正過程。當(dāng)前中國正處于保障房大規(guī)模建設(shè)啟動的初期階段，需要預(yù)警性地參照國際經(jīng)驗來進(jìn)行保障房制度的設(shè)立、糾錯與改進(jìn)。

　　社會保障體系的定位決定了保障性住房應(yīng)該具有兩個核心特征：一是基本住房，即指滿足現(xiàn)代生活需要、符合安全衛(wèi)生便利要求的最低居住標(biāo)準(zhǔn)的住房，即以滿足社會基本的、最低標(biāo)準(zhǔn)的住房需求，也是所謂的“人人有房住，而不是人人有住房”;二是政府救助，即政府通過經(jīng)濟(jì)和金融政策扶持、貨幣形式補貼或者直接組織新建住房，對依靠自身努力難以解決住房困難的中低、低收入及最低收入家庭提供基本住房的相關(guān)制度性安排。這應(yīng)該成為中國保障房政策體系構(gòu)建的基本出發(fā)點。

　　對于已經(jīng)建成的存量公房(通常為針對低收入家庭的租賃住房)，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都面臨三個相互關(guān)聯(lián)的問題：維修、管理和產(chǎn)權(quán)處置。

　　1.維修。對于公房存量規(guī)模較大的國家來說，這是一個短期內(nèi)必須解決的棘手問題。與之相關(guān)的維修活動表現(xiàn)為三個方面：其一是修復(fù)房屋，使居住條件回歸正常水平和原有狀態(tài);其二是改善，使之跟上社會平均住房條件提升之后的變化，即避免公房住戶居住條件和環(huán)境與社會平均水平差距擴(kuò)大;其三是如果住房質(zhì)量已惡化到維修成本大于收益的邊界，則不得不翻建。

　　2.管理。這是一項長期、挑戰(zhàn)較大的工作，主要包括房屋運營、住戶選擇、租金收取、退出管理，及對管道、水電系統(tǒng)、垃圾處理等例行事務(wù)檢查和維護(hù)。有效管理和維護(hù)的終極目標(biāo)是保持物業(yè)的資產(chǎn)屬性，即使之能夠以市場價格升值并產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，如果不能實現(xiàn)這一目標(biāo)，則公房運營難以持久。

　　3.產(chǎn)權(quán)處置。誰最終擁有物業(yè)產(chǎn)權(quán)從根本上應(yīng)當(dāng)說是一個政策界定，它取決于政府的目標(biāo)和定位，即政府希望個人、社區(qū)、盈利性和非盈利性組織各自承擔(dān)什么樣的角色，或者希望建立一個全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一租賃市場，還是一個區(qū)域性市場。從國際經(jīng)驗來看，政府直接擁有產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的最大問題是財政的不可持續(xù)性，最終的處置辦法往往是政府把部分產(chǎn)權(quán)出售給住戶、盈利性或非盈利性組織和開發(fā)商，但通常會把另一部分產(chǎn)權(quán)始終控制在政府手中，以保證持續(xù)持有一定規(guī)模的公房存量。

　　針對低收入家庭的住房提供方式通常存在兩個取舍關(guān)系，即政府應(yīng)該側(cè)重于“供給端”還是側(cè)重于“需求端”提供財政、金融和稅收支持政策，兩者的核心區(qū)別在于：供給端補貼考察的依據(jù)是初始公房存量缺口是否足以覆蓋符合條件的低收入家庭;需求端補貼考察的依據(jù)則是低收入家庭的住房可承擔(dān)能力，即當(dāng)存量缺口基本彌合以后，直接將財政補貼發(fā)放給住戶，由其自由選擇政府選定的、一定區(qū)域的住房項目，或者直接由其到私人租賃市場選擇。

　　在此條件下，國際普遍的政府財政補貼標(biāo)準(zhǔn)是基于住戶收入的一定比例與市場平均租金之間的差額提供(例如，住戶月收入為2000元，比例設(shè)定為30%，市場平均租金為1000元，則政府的補貼額為1000-2000﹡30%=400元)。

　　按照國際經(jīng)驗，供給端與需求端補貼的邊界通常是：1.在工業(yè)化與城市化的初始階段，住房存量缺口較大，即便是“住有所居”的最低標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足，這個階段主要以供給端補貼，由財政出資大規(guī)模新建為主，英國工業(yè)化初期、美國“大蕭條”時期及日本戰(zhàn)后均是如此。

　　隨著住房存量增加，供需缺口逐步消失，如城市家庭和住房套數(shù)比例達(dá)到1的邊界，且城市化率達(dá)到一定水平之后，則轉(zhuǎn)向以需求端補貼為主，具體的方式通常是：一是直接對低收入家庭發(fā)放租房券，或者給予一定比例的財政補貼(美國在上個世紀(jì)六七十年代的做法);二是以原有公房折舊率由政府出資購買私房以補充公房，即由補貼新建轉(zhuǎn)向補貼購買，保持公房存量平衡(日本上個世紀(jì)九十年代之后的做法)。

　　結(jié)合國際經(jīng)驗，中國正處于保障房大規(guī)模建設(shè)啟動的初期階段，需要明確保障房制度運行的基本框架，這通常涉及四個問題：

　　1.為何而建，這是一個需不需要的問題，任何國家無論處于什么樣的發(fā)展階段，均需要為低收入家庭提供最基本的住房保障，這是一項政府責(zé)任，因此這與商品房市場的房價高低沒有關(guān)系，建與不建的選擇也不應(yīng)取決于商品房調(diào)控的需求。

　　2.為誰而建，確定保障房覆蓋的范圍，只有確定需求邊界，才能評估供給缺口，并由此確定新建的規(guī)模，這需要對城市家庭的收入情況、現(xiàn)有住房條件、存量住房結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)查摸底，以形成初始的決策信息。#p#副標(biāo)題#e#

　　3.如何建，這是一個資金匹配問題，即資金來源(負(fù)債)和資金使用(資產(chǎn))期限不匹配，雖然用于出租的公房是一項資產(chǎn)，其收益的現(xiàn)金流表現(xiàn)在長期，當(dāng)期僅以租金或資產(chǎn)折現(xiàn)的形式體現(xiàn)，而開發(fā)過程的負(fù)債結(jié)構(gòu)通常是一次性支出。因此，平衡公共項目的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)的配比關(guān)系是這里的重點，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗在于債券融資或資產(chǎn)證券化。

　　4.建后管理，即需要從政府層面解決產(chǎn)權(quán)歸誰、誰來維修、誰來管理的問題，從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，在大規(guī)模建設(shè)基本完成之后，這應(yīng)該是最難處理的一個問題。

　　綜合而言，不同國家針對低收入家庭的保障房制度通常是一個不斷摸索、不斷試錯與矯正的過程，從不同國家的試錯經(jīng)驗總結(jié)，最為關(guān)鍵的第一步是合理界定政策的初始條件，這會在很大程度避免后續(xù)矯正的難度。