破解地荒：多省試點削山擴土儲 低丘緩坡改造
2013-08-07 來源：中房報 編輯：張璇
摘要：近日，國土部正式將“低丘緩坡改造利用”試點的規范工作納入2013年工作計劃，浙江、湖北、云南、江西、貴州等省正式“入圍”試點省份。而記者獲悉，許多二三線城市早已開始“削山造地”。解決土地供需缺口正成為國土資源部(以下簡稱“國土部”)2013年的工作重點。
“低丘緩坡改造利用是提高城鎮化率、增加土地供給的新窗口。”國土部土地利用司相關人士對記者表示。但也有業內人士持保留意見。“低丘緩坡改造利用雖然可以換來巨大的土地儲備，但這是對環境的赤裸裸破壞。”某地方國土局人士向記者表示。
聚焦上山要地
“這是2013年國土部的八大重點工作之一，低丘緩坡改造的土地儲備主要用于住宅用地和工業用地出讓。”上述國土部土地利用司人士告訴記者。
低丘緩坡改造利用就是利用低丘緩坡土地開發的特殊性，將土地征收和農用地轉用審批分開進行，即在平整前先根據建設時序統一辦理土地征收審批手續，之后進行場地平整，完成后再根據項目建設實際和土地調控要求，適時辦理農用地轉用審批手續，簡稱“削山造地”，其土地儲備以住宅用地為主、工業用地為輔。
目前，國土部已陸續批復了浙江、湖北、云南、江西、貴州等省份開展“低丘緩坡利用改造”的試點工作。按照目前批復的試點方案，在上述試點省份中，每省選擇2~3個城市、每個城市中選擇2~3個項目區進行該項試點工作。試點范圍受到較為嚴格的限制和控制。
在已批復進行試點的省份中，采用適當增加用地規模、專項安排計劃指標、實行土地先征后轉、允許地方調整土地相關費用等一系列手段對現有土地管理制度和審批程序進行調整。
上述國土部土地利用司人士告訴記者，推廣“低丘緩坡改造利用”的原因主要有以下幾個方面：
一是供需緊張，根據國土部資料顯示，近年來全國每年實際新增用地都超過1000萬畝，超出當年計劃指標300萬～400萬畝，供需缺口在1/3以上，“像廣東省、浙江省、山東省、河北省等省份將‘十二五’期間的土地指標已經全部用完，浙江省2020年前建設用地需求約為260萬畝，但它的土地利用指標大約140萬畝，缺口高達50%。”
二是拆遷成本比“削山”成本高。“根據國土部的調研，全國削山造地每畝平均成本約35萬元，若把后續的城市配套成本加起來，每畝地也就是70萬~90萬元，但二三線城市老城區的每畝平均拆遷成本就高達500萬元，而且還有各種社會成本。”
三是回報率較高，可提高城鎮化率。“根據國土部的調研，低丘緩坡地可以提高土地利用率10%，提高城鎮化率15%。”而且根據例子，蘭州市的“推山造城”項目首批“入市”掛牌出讓的土地已于今年4月招拍掛出讓，獲取的土地總出讓費用超過了1億元。
鑒于上山要地好處多多，國土部正在研究適當降低工業項目利用低丘緩坡土地最低出讓價標準，土地出讓金最低標準可按《全國工業用地出讓最低價標準》的10%～50%執行;利用低丘緩坡土地配套建設交通、電力、供水、環衛等基礎設施，免繳新增費用。
警惕環境危機
據了解，最早對丘陵進行改造的是浙江省麗水市，2006年，麗水南城規劃范圍被列為浙江省首個低丘緩坡綜合開發試點。2012年，國土部正式批復將麗水列入全國首批低丘緩坡土地開發試點市。目前，規模為3707公頃的首期試點區塊實施方案已通過審核。
據悉，在被批復進行低丘緩坡利用試點后，浙江麗水試點項目區區塊土地報批全面啟動，涉及林地征占用報批全部完成;東擴一期5.11平方公里用地已完成開發并交付使用，引進工業企業120家，其中45家已開工建設，在一定程度上解決了用地缺口的問題，并通過規劃調整，保護耕地7000余畝。
2012年年末，蘭州市低丘緩坡溝壑等未利用地綜合開發項目在蘭州市城北新區動工實施。根據規劃，蘭州市將整體推移山丘700余座，在蘭州市東北板塊新造一座占地153.13平方公里的新城區，約合22.97萬畝。近日，蘭州已經通過招拍掛形式將首批低丘緩坡改造土地拍賣，直接獲取土地出讓金1億元，獲得該地塊的房企為碧桂園[簡介 最新動態]。
雖然上山要地取得了巨大效益，也解決了部分矛盾，但個別地方在執行中也出現了“偏差”。云南素有九分山、半分地、半分水之稱，山區、半山區占全省國土面積94%，壩區僅為6%。中國綠化基金會工作人員告訴記者：“像云南這樣擁有非常豐富的森林資源，1畝林地一年產值能達到1億元，而且是可持續性的，若毀掉后果不堪設想。”
而且據曾經參與考察云南“低丘緩坡改造利用工程”的江蘇省溧陽市國土局工作人員蔣曉臺對記者說，云南省的低丘緩坡改造土地多為工業用地。據云南省宜良縣大薛營村當地村民向記者透露：“當地政府引進了化工項目，造成了嚴重的環境污染。”
中國城市發展研究院副院長章惠生向記者表示：“削山造地的前提是做好環境評估，城市的發展必須因地制宜，無論是削山造地還是引進項目都必須進行科學的論證后才能實施。”
“若這個地區產業非常充沛、地區狹隘等可以進行小規模地削山，比如浙江省麗水市，浙江省是一個民營企業發達、產業密集且平原較少的地區，但像云南省、貴州省等省份，沒有任何支柱性產業盲目地削山，我持保留意見。”上述國土部土地利用司人士向記者坦言，應多學習香港的山地集約模式，對山地進行嚴格控制。
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