加快以市場化為導向 推動土地征收制度改革
2013-10-29 來源：0352房網 編輯：張曉波
摘要：現行的土地征收制度是政府利用征地權全面壟斷了農地非農化過程，這種制度存在政府征地范圍超越了公共利益限制、征地補償標準不合理、農村土地所有權主體不明、政府對集體土地產權限制等系列缺陷，已經越來越不適應城鎮化和工業化發展，亟待改革。為此，必須正確處理好政府與市場的關系，把政府該放的權力放掉，把該管的事務管好，徹底打破政府對土地一級市場的壟斷，激發市場主體創造活力，真正發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用。
將政府征地范圍嚴格限制在公共利益之內。改革土地征收制度，首先就是要厘清政府與市場的關系，具體來看，就是要嚴格區分公益性和經營性兩種不同性質的用地。正是因為政府與市場的邊界不清，造成了政府濫用征地權，侵犯農民土地財產權。而將政府征地范圍嚴格限制在公共利益之內，就是在政府與市場之間劃出一道邊界，政府取得土地必須是為了公共目的，讓市場機制配置經營性用地。
超出公共利益的范圍進行征地，原因之一是法律沒有界定清楚公共利益的范圍。公共利益限定不足為政府濫用土地征用權創造了條件，導致國家土地征收行為缺乏規范。為了解決公共利益在法律上難以準確界定的情況，要出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判為非公共利益，這類用地不得通過征收獲得;嚴格限制政府的征地權，逐步收縮征地規模;對于以盈利為目的的經營性用地，政府不得征用;要嚴禁將農民集體土地納入土地儲備范圍。
按市場經濟規律進行征地補償。在將政府的征地權嚴格限制在公共利益以后，接下來就是要改變現行征收標準不合理的格局。土地征用補償改革不僅僅只是提高征地標準，更重要的是需要完善土地征收補償機制。征地補償標準要在確認農民集體土地財產權利的基礎上，確立以市場價格為基礎進行征地補償的原則。土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑。按照市場價格進行征地補償，可以對于地方政府構成財政資源上的有效約束，從根本上杜絕地方政府強制低價征地、高價售地和亂征濫用土地的不合理行為。只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。
就土地征地補償機制而言，第一，要改變目前土地征用補償標準由行政機關單方面決定的做法，征地補償方案應由政府和被征地的農民雙方平等協商確定;第二，嚴格實行征地公告、征地補償安置方案公告以及征地補償登記制度。通過召開聽證會，實行陽光操作，確保被征地農民的知情權、參與權和監督權;第三，加強對征地補償安置經費分配和使用的監督，確保專款專用。
積極探索農村集體建設用地進入市場的有效途徑。對于非公共利益性質的土地征收，應該將錯裝在政府上的手換成市場的手，打破政府對土地一級市場的壟斷，積極探索農村集體建設用地進入市場的有效途徑。
第一，要明確集體所有權就是每個社區成員的成員權，杜絕集體經濟組織以產權規定的模糊性來侵犯農民的土地權益。清楚的產權界定是市場交易的前提，要讓集體所有土地進入市場交易，必須厘清集體所有權的主體。目前集體土地所有權的主體基本上是虛置的，產權關系模糊不清。我國農村早已卷入工業化、城鎮化、全球化的大潮，土地資源的流動、轉讓和重組，其勢不可擋，差別只是在重新界定權利基礎上的轉讓，還是在侵權混戰中實現轉讓。為此，政府應著力提供保護農民土地權益的制度性基礎設施，包括頒發有物權含義的土地長期使用權證，進行土地的確權登記，土地流轉的信息登記等。
第二，在集體產權主體清晰的基礎上，應盡快推進集體所有制土地物權化，實現集體土地與國有土地的“同地、同價、同權”。由于現行的土地制度是國有土地和集體所有土地的二元土地制度，而集體土地在非農化過程中不具有出租、轉讓和抵押等權利，這已經成為對集體所有土地的一種法律歧視。為了實現城鄉一體化，必須統籌城鄉發展，取消對集體所有制土地的不合理限制，消除法律歧視，確立集體所有制土地使用權的完整物權屬性，允許集體所有制土地以多種形式進入市場，真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的土地產權;從法律上規范國有土地和農村集體土地為平等的財產性權利，建立統一、規范、透明的土地市場，發揮市場機制配置土地資源的基礎作用;政府及相關部門應盡快制定和完善政策、修改法律法規。
第三，轉變政府在土地資源配置中的角色，由土地管理權為主導轉向以保護土地的產權為主導。改變當前政府既是“運動員”，又是“裁判員”的雙重身份，讓政府最終退出直接經營活動，做好“裁判員”的角色。政府在這個轉變過程中應該減少對市場的微觀干預，通過宏觀調控保證市場機制對土地資源配置的基礎性作用。政府宏觀調控管理層面主要是通過對土地利用的總體規劃，及時發布市場信息以及加強土地執法監督等方面發揮作用;可以通過土地財產稅改革，讓政府從土地用途轉換和土地交易中獲得稅收，保證地方政府永續的收入來源。
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