摘要：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心最新調查的12個省區中，12個省會城市都要建新城，144個地級城市中有133個要建新城，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。

　　新城建設有多熱?

　　很多新城規劃面積達到了現有城市面積的一半多，規劃人口基本相當于現有城市人口

　　“蘭州推移700座荒山建新城、延安將投千億元建新城、貴州多個貧困縣土地置換集鎮建設新城、廬山建新城1.5萬名居民遷下山……”在搜索引擎中，輸入建新城這一關鍵詞，各地轟轟烈烈的“造城”新聞就會映入眼簾。

　　近年來，一些地方打著推進城鎮化的旗號，紛紛建設新城新區，并且有愈演愈烈之勢。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心對12個省區的最新調查顯示，12個省會城市全部提出要推進新城新區建設，共規劃建設了55個新城新區，其中沈陽要建設13個新城新區，武漢也規劃了11個新城新區。在144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區，占92.4%，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區。161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41.6%。

　　我們真的需要這么多“新城”嗎?

　　“新城不是不可以建，隨著經濟社會快速發展，原有城市的承載力達到極限，拓展城市發展空間，有其合理性，但現實中一些新城建設卻違背了發展規律，是人為的‘造城’。”國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵說，目前一些地方新城新區建設中普遍存在著“數量過多、規模過大、標準過高”等問題。“在我們調查的城市中，有很多新城的規劃面積達到了現有城市面積的一半多，規劃的新城新區人口基本相當于現有城市人口。而且，不少地方新城新區建設都提出了較高的建設標準，生態城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置標準大多是國內和國際領先標準。”

　　這種拔苗助長、超越實際的做法，不可避免地帶來了許多問題。一些地方在城市建設中拍著腦袋搞規劃，新城區動輒就是幾十、上百平方公里，但由于缺乏有效的產業支撐，招來的商家寥寥無幾，新城區最終變成了荒草地;一些地方大興土木，用鋼筋水泥和磚瓦石塊在短時間內人為造出一個新城，但由于沒有足夠的人口，到了夜晚一片漆黑，無人居住，成為“鬼城”;還有一些新城在建設過程中，大肆違規占地擴張，安置補償不合理，政策不到位，引發群眾不滿，群體性事件頻發，嚴重影響了社會和諧穩定。

　　“造城運動”誰是推手?

　　一些地方在城鎮化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴張和土地開發，認為這樣推行起來見效更快

　　地方政府如此熱衷造新城，原因何在?

　　“新城建設過熱，根子在于各地對中央的城鎮化政策理解有偏差。”中國人民大學土地規劃研究中心主任嚴金明說，黨的十八大提出要推進城鎮化發展，但城鎮化絕不是鋼筋混凝土的簡單堆砌，它的核心是人的城鎮化。“遺憾的是，目前一些地方在城鎮化的路徑選擇上，更偏重于城市空間擴張和土地開發，因為這樣推行起來相對更容易，見效更快，但副作用也比較大，很容易造成‘爛尾工程’”。

　　一些地方以GDP為導向的發展思路，也是“造城運動”的重要推手。雖然各地都表示不再以GDP為考核指標，但實踐中不少地方仍“唯GDP論英雄”。當下工業招商競爭激烈，想以此快速拉動GDP增長困難重重，但通過新城開發，可以輕松帶動基礎設施投入，促進房地產業發展，短時間內就能實現GDP的大幅增長。

　　“目前很多新城建設體現的是政府和官員的意志。”李鐵認為，新城建設看得見摸得著，在城市周邊圈上一大塊地，規劃一個新城，再按照高標準建設一大批樓房、馬路、廣場、地標建筑，城市的“品位”自然就提升了，政績很容易顯現出來。“有了這些‘顯績’，政府官員就能獲得更多的提拔機會，而且，即便后來發現決策有誤，新城成了爛攤子，已經升遷的官員也會因為缺乏有效的獎懲機制，而不用為這一失誤承擔責任，所以大多數地方官在新城建設上都充滿熱情。”

　　“新區”建設變味，深層原因也在于一些地方對“土地財政”的依賴。近年來，各地土地出讓金在地方財政收入中的比重不斷提升。2012年，全國土地出讓金達2.69萬億元，相當于同期全國地方財政總收入的40%以上，在有些縣市, 土地出讓金占預算外財政收入比重已超過50%。國土資源部法律中心的一份研究報告指出：“現行財稅體制下，中央和地方的財權、事權不相匹配。地方政府在缺乏建設性財政資金的前提下實現工業化和城鎮化加速發展，需要依靠經營性用地出讓取得資金，以支撐基礎設施建設和公共支出。”因此，通過大規模造城來拉動地價，提升城市價值，以獲得更多的財政收益，也就成為很多地方的“理性”之選。

　　盲目“造城”風險多大?

　　將帶來耕地大量占用和嚴重的資源環境破壞，地方債務風險也不容忽視

　　專家認為，目前這種各級政府都熱衷擴張城市面積的做法十分危險，大躍進式的“造城運動”蘊藏的巨大風險不容忽視。

　　“很多地方在新城建設中，大量占用耕地，這會嚴重沖擊我們的18億畝耕地紅線。”嚴金明說，一些城市“攤大餅”式擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場，建成區人口密度偏低，造成了土地資源的嚴重浪費，耕地減少過多過快。據統計，1996年全國耕地面積19.51億畝，到2008年減少到18.2574億畝，12年間耕地面積減少了1.2526億畝，耕地保護形勢越發嚴峻。“工業化、城鎮化快速推進的同時，對于糧食的剛性需求也在增加，耕地大量減少，將直接威脅到我國的糧食安全。”

　　資源環境面臨的壓力同樣巨大。一些城市空間無序開發、人口過度集聚，交通擁堵嚴重，食品安全事件頻發，大氣、水、土壤等環境污染加劇。

　　地方債務風險也不容忽視。“現在很多地方都把促進經濟增長的寶押到了新城建設上，利用融資平臺舉債成為普遍的做法。”李鐵說，大部分新城規劃都確定了龐大的投資規模，寄希望于未來通過新城開發的土地出讓金償還。國土資源部統計數據顯示，截至2012年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為34.87萬公頃，抵押貸款總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%。“這些新城建設，一旦開發主體不到位，地方政府必將面臨投資風險問題。”#p#分頁標題#e#

　　目前一些城市的債務問題已經開始顯現。審計署對36個地方政府本級2011年以來政府性債務情況抽查結果顯示，兩年來上述地方政府債務余額增長了12.94%，債務率最高的城市債務余額是當地綜合財力的兩倍多。與此同時，地方政府還債的重要“靠山”——土地出讓金卻出現下降。2012年全國土地出讓合同價款2.69萬億元，這一數字遠低于2011年的3.15萬億元，加之中央政府又從出讓收入中提取了水利、教育等基金，使得地方政府掌握的可用資金大幅減少。這一增一減加大了債務風險。

　　“新城”建設如何走正路?

　　關鍵要先解決干部的考核問題，從“物本考核”轉變為“人本考核”，不能再“GDP至上”

　　城鎮化是歷史演進的過程，也是經濟社會發展的必然結果，絕不能把建新城作為追求GDP的手段和“應景之作”。地方政府在城市建設中，應當遵循科學發展的思路，更新城市規劃理念，切實轉變城市發展模式。

　　“引導地方的新城建設行為，關鍵要先解決干部的考核問題，不能再GDP至上。”嚴金明認為，長久靠“造城”拉動GDP增長，既不可能也不現實。未來對各級干部的考核評價，應更多著眼于經濟社會的全面、協調、可持續發展，盡快從“物本考核”轉變為“人本考核”，評價內容要更多地體現科學發展的理念和關注民生、服務群眾的政績觀。

　　規劃本應是城市建設的“指揮棒”，但現實中常常是前面一個市長規劃的項目還沒做完，下一任市長就要重新改、重新建設，規劃成了“紙上畫畫”。“目前很多新城建設都是市長的拍腦袋行為，未來必須要增強規劃的科學性、嚴肅性，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，切忌行政推動。”李鐵認為，新城規劃出臺前必須經過科學論證，對于已經確定的規劃要嚴格執行，絕不能上一任領導向東、下一任領導向西，要盡快建立約束機制，同時，也要加強對城鎮政府負責人在城鎮管理方面的培訓，提高對經濟規律、市場規律和城市發展規律的認識。

　　引導地方在城市建設上走正路，財稅體制也必須做相應的調整。在目前財權事權相割裂的分稅財政體制中，財力相對集中在中央、省級;事權則分散在地方政府。專家建議，未來要加快現有的財稅體制改革，建立財政收支平衡制度，重新調整中央與地方之間財權事權，減小地方財政壓力，同時建立并強化土地、金融、財政、規劃、審計等部門分工負責、信息共享、聯合督查的風險防范機制，減少違法違規抵押。