“房產稅+市政債”模式 可以在重點城市試點
2013-09-30 來源：0352房網 編輯：李建霞
摘要：中國首次全國“拉網式”的五級政府性債務審計目前已接近尾聲。雖然官方一再宣稱地方性債務風險總體可控，但近期南京、武漢、石家莊、長沙等部分二線城市暴露出高達200%左右的債務率表明形勢并不樂觀，再結合今年6月對36個地方政府本級債務的摸底結果(9個省會城市本級債務率超過100%)，今年政府工作報告中提出的“守住不發生系統性和區域性金融風險的底線”能否實現，看來要重新審視了。
地方政府的債務風險絕不是“底特律式”的無傳染、局部性風險，其與房地產泡沫風險、金融風險、制造業產能過剩風險等交叉混合在一起，與地方財政或明或暗的擔保聯系在一起。即使是政府明確無擔保義務的債務，最后由政府買單的也不在少數，政府主導就意味著無限責任，名目繁多產業、區域等規劃，2009年擴大內需中匆忙上馬的無效項目，現在到了低效和損失暴露的時期，如光伏產業。各地方政府的債務模式(土地+融資)驚人地相似，只有“誰債務率更高”的區別，未來一段時間一定還會有債務率在200%左右的二、三線城市不斷被暴露出來，近期《財新》雜志披露，河北一半地級市債務率超過100%。也就是說，美國因為汽車產業衰退而破產的只有一個底特律，而中國則有很多個“底特律”。因此，中國地方政府債務風險一旦爆發絕不是局部性的，而是多米諾骨牌效應的全局性風險。因為對所有高債務率地方政府來說，觸發風險爆發的因素是相同的，無外乎綜合財政收入下滑、房地產泡沫破裂等，而這在各地是完全相同的。
為了化解地方政府的債務風險，近兩年從深層次的體制上(政府職能、財稅改革、央地關系等)、應對性的政策上(房產稅、市政債、國有資產證券化等)設計了很多方案。但需要注意的是，地方政府的債務風險如果爆發，考驗的必然是上級政府，甚至是國家的財政風險，或者是主權風險，這一點是上級管理層絕對不允許出現的，特別是在信息高度不對稱下，信任危機會無限擴大。因此，任何措施都必須以債務風險的軟著陸為前提，即在發展中解決問題，只有在這樣的框架內考慮，才是可行的、可被采納的政策，這就需要地方政府必須在本級內消化問題。目前，最大的問題是地方融資渠道越來越窄、風險越來越大，給地方政府“喘口氣”以贏得化解風險的空間越來越小，相比之下風險暴露和上升就開始越來越占據上風。也就是媒體經常說的，過去9個鍋蓋勉強能蓋10個鍋，現在要應對5個鍋蓋來蓋10個鍋的局面，顧此失彼、手忙腳亂，而國內外投資者、老百姓對政府的能力越來越懷疑，風險點一個一個地變得脆弱，一個出問題就會引爆其他。
如何為地方政府解決融資問題，以贏得空間和時間?筆者在這里提出的解決思路是“房產稅+市政債”的公共財政改革思路，實施路徑就是先從一、二線重點城市做試點。根據世界各國的經驗，城鎮化率低于50%的時候，人口遷移以從農村進入城市為主;城鎮化率超過50%以后，人口遷移以小城市人口遷入大城市為主，農村人口向城市遷移為輔。這意味著，未來一線和二線重點城市將依舊是我國外來人口主要流入的城市，這些大城市的房價將會繼續上升。去年以來，眼光前瞻的開發商已經開始回歸布局一線和二線重點城市，不惜重金血拼土地儲備以贏得未來，相比較其他二、三線城市，這些城市的地價、房價也順理成章地“一騎絕塵”了。考慮到歷史欠賬，再加上人口的快速增長，這些城市交通、教育、醫療、社保等公共服務投入的大幅增長，這反過來會促使房價和低價繼續攀升。如果不能在住房持有環節作適當的成本限制，這些城市房價火箭式躥升是不可阻擋的趨勢，房地產瘋狂炒作的趨勢不可避免，危及的不僅是住房困難的問題，更是金融風險、城市轉型、貧民窟的問題。
未來，這些城市已經無法再打土地的主意了，因為土地已經賣光了，而高額的補償成本意味著拆遷方式利用土地完全不劃算，過去貢獻地方政府綜合財政收入40%-60%的部分將消失大半。人口的大量流入會導致不經濟的制造業遷入城市群內的非核心城市(鎮)，同時現代服務業、生產性服務業會在這些大城市興起，這為這些城市提供新的財源。但這是一個漫長的替代和置換過程，一段時期內會造成財政收入斷檔式下滑，這些城市財政收支缺口的剪刀差將會迅速擴大。此時，征收房產稅的政策應當盡快介入到這些城市所有存量住房，以反映城市化加速、公共服務供給數量級增加等政府貢獻在級差地租形成中的作用，同時也可以降低城市化的成本、工商業成本、房地產泡沫，為服務業的規模化、產業化發展創造基礎條件，避免城市二元結構的固化和中等收入陷阱。在目前可選政策集中，房產稅可以說是為數不多的可行項。
公共投入帶動房地產增值和房產稅增加，為公共服務投入創造財源，這又會增加居民收入和房產、地產增值，形成良性循環。城市價值的增值和房產稅的良性循環，產生了公共財政的雛形。地方政府可以以未來本級政府收入來源為基礎發行市政債，這就為地方政府新的融資模式——市政債的誕生創造了條件。這樣的好處有二：一、城市運營開始逐步走上透明規范的路徑，公共服務效率決定的城市價值對地方財政收入的貢獻在不斷上升，地方對其依賴也開始上升，評級、擔保和信息披露等市政債券發行和償還必需的要素也開始具備了;二、投資者對于市政債定價的高低，或者是否以腳投票，取決于城市價值能否提升，這反過來取決于城市公共服務供給的規模和質量，而城市公共服務供給的規模和質量又取決于房產稅和市政債募集資金能有多少投入到了城市公共服務供給中。
一線和二線重點城市債務風險小，財政實力厚實，而且公共治理水平相對較高。未來，在我國推進城市群模式的新型城鎮化的過程中，這些城市將更加享受人口集聚、產業升級、公共服務完善帶來的城市價值升值優勢，將最先擺脫傳統的經營城市模式(土地+融資)，走上依靠“人口資源流入增加→公共服務投入增加→城市價值提升→地產增值→房產稅收入增加→公共服務投入增加→人口資源流入增加”的良性循環，公共投入不足部分可由市政債來解決，公共財政就建立起來了。當然，這一路徑的實現需要強化公共財政收支的監督。
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