摘要：住房是人類最基本的需求之一，是關系國計民生的重大經濟問題和社會問題。我國住房改革至今已經取得了一定成績，當然也積累了不少矛盾。回顧分析我國住房制度改革歷程及其政策調整軌跡，有助于了解我國宏觀調控的政策走向，為我國住房制度改革的進一步推進提供積極的借鑒意義，讓我們一起回顧一下房改歷史吧。

　　新中國成立之初，我國實施“統一管理，統一分配，以租養房”的公有住房實物分配制度。城鎮居民的住房主要由所在單位解決，各級政府和單位統一按照國家的基本建設投資計劃進行住房建設，住房建設資金的來源90%主要靠政府撥款，少量靠單位自籌。住房建好后，單位以低租金分配給職工居住，住房成為一種福利。應該說，這種制度模式在當時較低水平的消費層次上，較好地滿足了職工的基本住房需求。

　　1958年到1977年的20年里，我國一直實行這一住房制度，但是在這段時間里，我國政府堅持以發展生產為先，住房基本建設投資規模逐年削減，因此，住房供給不足也不斷顯現成為嚴重的社會問題。

　　1978年鄧小平提出了關于房改的問題，由此開啟了我國住房制度改革之路。　　

　　建黨90年房改歷史回顧

　　(一)1978年—1993年住房實物分配制度改革階段

　　由于福利分房制度逐漸暴露出的問題以及住房供給不足矛盾的突出，促使我國政府必須尋求解決途徑。1978年—1993年的15年是我國福利分房制度改革不斷探索和發展的階段，具體可以分為兩個階段：

　　第一階段是福利分房制度改革探索階段(1978-1985年)。在這一階段里，我國政府進行了公房出售和補貼出售住房試點，為住房制度改革進行了多種形式的嘗試和創新，積累有益的經驗。

　　1978年，鄧小平同志提出解決住房問題的政策能不能寬一點的想法，

　　1979年原國家城市建設總局、國務院僑務辦公室制定了關于用僑匯購買和建設住宅的暫行辦法，鼓勵華僑、歸僑和僑眷用僑匯購買和建設住宅;并且規定所有權和使用權歸自己，國家依法給予保護。業內人士認為這個暫行規定是住房商品化的萌芽。同年我國政府探索把住宅出售給職工，原國家城市建設總局選擇南寧、柳州、桂林、梧州和西安五個城市進行增量住房向職工出售的試點，即進行政府統一建設，以土建成本價向居民出售。

　　1980年鄧小平再次發表關于住房問題的講話，鄧小平說：“要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要調整。要聯系房價調整房租，使人考慮買房合算”。同年6月中共中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》中正式提出實行住房商品化政策。國家規定，“準許私人建房、私人買房、準許私人擁有自己的住宅”。#p#副標題#e#

　　1981年，公房出售試點擴展到23個省、自治區的60多個城市和一部分縣鎮。1982年，在總結前兩年公房出售試點經驗的基礎上，鑒于城鎮居民工資水平低、購買能力有限，原國家建委和原國家城市建設總局決定在鄭州、常州、四平和沙市四個城市試行公有住房的補貼出售，即政府、單位、個人各負擔房價的1/3。截至1985年底，全國共有160個城市和300個縣鎮實行了補貼售房，共出售住房1093萬平方米。在出售公房的同時，有的地方還實行了住房租金的改革，進行了一些有益的嘗試。主要做法有“按成本計租，定額補貼”，“超標加租”，對青年公寓實行“新房新租”。

　　第二階段是福利分房制度改革深化階段(1986年-1993年)。在之前試點的基礎上，1986年以后，城鎮住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一輪房改熱潮。

　　1986年2月，成立了“國務院住房制度改革領導小組”，下設辦公室，負責領導和協調全國的房改工作。1988年1月國務院召開了“第一次全國住房制度改革工作會議”，同年2月國務院批準印發了國務院住房制度改革領導小組《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》，標志著住房制度改革進入了整體方案設計和全面試點階段。

　　1991年6月，國務院發出了《關于積極穩妥地推進城鎮住房制度改革的通知》，提出分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進房改的思路。同年10月召開了全國第二次房改工作會議，確定了租、售、建并舉，以提租為重點，“多提少補”或“小步提租不補貼”的租金改革原則;基本思路是通過提高租金，促進售房，回收資金，促進建房，形成住宅建設、流通的良性循環。1993年11月，國務院房改領導小組在北京召開了第三次房改工作會議，改變了第二次房改會議確定的思路，代之以“以出售公房為重點，售、租、建并舉”的新方案。

　　(二)1994年—1998年住房實物分配向住房市場化改革的過渡階段

　　1994年7月18日國務院下發了《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，確定房改的根本目的是：建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化;加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求。房改的基本內容可以概括為“三改四建”。

　　“三改”即改變計劃經濟體制下的福利性的舊體制，包括：改變住房建設投資由國家、單位統包的體制為國家、單位、個人三者合理負擔的體制;改變各單位建房、分房和維修、管理住房的體制為社會化、專業化運行的體制;改變住房實物福利分配的方式為以按勞分配的貨幣工資分配為主的方式。“四建”即建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的住房制度，包括：建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收人家庭為對象的商品房供應體系;建立住房公積金制度;發展住房金融和住房保險，建立政策性和商業性并存的住房信貸體系;建立規范化的房地產交易市場和房屋維修、管理市場。《決定》要求全面推行住房公積金制度，積極推進租金改革，穩步出售公有住房，加快經濟適用住房的開發建設，做好原有政策與《決定》的銜接工作等，標志著城鎮住房制度改革已進入深化和全面實施階段。

　　1998年7月3日發布《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》(國發[1998]23號)。通知進一步確定了深化城鎮住房制度改革的目標是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化;建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系;發展住房金融，培育和規范住房交易市場。同時決定，1998年下半年開始停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。至此，我國已實行了近四十年的住房實物分配制度從政策上退出歷史舞臺。因此，國發[1998]23號文被人們稱為中國住房制度改革的里程碑，它宣告了福利分房制度的終結和新的住房制度的開始。#p#副標題#e#

　　(三)1999年-2004年住房市場化全面推行階段

　　自1998年國發[1998]23號文后，我國房地產業發展迅速，根據國研中心的統計數據，1998年至2004年我國的房地產投資完成額持續了7年的兩位數的快速增長，并且在2002年以后的幾年中出現了房地產“過熱”的情況，7年的同比增長率分別為14%、14%、21%、27%、23%、30%和30%。

　　2003年國發[2003]18號文發布(《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》)，認為自國發[1998]23號)發布五年來，城鎮住房制度改革深入推進，住房建設步伐加快，住房消費有效啟動，居民住房條件有了較大改善。以住宅為主的房地產市場不斷發展，對拉動經濟增長和提高人民生活水平發揮了重要作用。房地產業已經成為國民經濟的支柱產業，要堅持住房市場化的基本方向，要繼續發展住房信貸，強化管理服務。

　　國發[2003]18號文對國發[1998]23號文進行了修正，將國發[1998]23號文提出的“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”改變為讓“多數家庭購買或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應。……采取有效措施加快普通商品住房發展，提高其在市場供應中的比例。……努力使住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應。”同時將經濟適用房的性質重新定位為“是具有保障性質的政策性商品住房”。18號文的出臺將大多數家庭的住房推向了市場，實現了我國住房市場化的根本轉變。

　　(四)2005年至今房地產調控階段

　　國發[2003]18號文實施以后，我國房地產業高速發展，但與此同時由于房價的過快上漲，也引發了一系列社會問題，百姓住房難問題越來越突出，我國政府開始加強宏觀調控。

　　2005年3月26日，為了對房價上漲過快的問題“加以全局性控制”，國務院辦公廳發出《關于切實穩定住房價格的通知》，就穩定房價提出八條意見(“國八條”);4月27日，溫家寶總理又召開國務院常務會議，研究進一步加強房地產市場宏觀調控問題，并提出八項措施引導和調控房地產市場(即“新國八條”);5月11日，七部委又出臺《關于做好穩定住房價格工作的意見》(穩定房價的八條措施);5月31日，三部委出臺《關于加強房地產稅收管理的通知》，限制期房轉賣;10月18日，國家稅務總局下發《關于實施房地產稅收一體化管理若干問題的通知》，強調要對20%個人所得稅進行一體化征收。2006年5月，國務院又出臺了穩定房價，整頓房地產市場秩序的六項措施(即“國六條”)。隨后，我國不斷出臺各種調控措施，進一步緊縮“銀根”、“地根”，但是房地產調控至今，穩定房價的目標尚未達到，以北京、上海、深圳等城市為代表，全國房價總體繼續上漲。

　　今年8月7日《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(24號文)的出臺引起了社會各界的廣泛關注。24號文要求進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，逐步改善其他住房困難群體的居住條件，完善配套政策和工作機制。24號文首次明確提出把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務職能。業界普遍認為24號文標志著政府住宅調控思路的轉變，其關鍵是要建立多層次住房保障體系建設，加快住房分類供應體制的實施。

　　住房制度改革與房地產業定位的關系

　　縱觀我國住房制度改革歷程的四個階段，尤其是國發[1998]23號文、[2003]18號文“國八條”、[2007]24號文等幾個重要文件的出臺，不難看出“房地產業如何定位”的問題始終貫穿于我國住房制度改革的過程中。

　　房地產業的發展一方面能夠解決人民的住房需求，另一方面也能夠拉動社會經濟增長。這兩方面的作用在現實社會中存在一定矛盾，不能魚和熊掌兼得。社會發展的背景以及內在動因決定了房地產業兩方面作用的博弈，這兩個方面的博弈也決定了一段時期內我國住房制度改革的主要目標。

　　當我國在舊的福利分房制度下，政府背負沉重財政負擔，城鎮居民住房矛盾日益嚴重時，以“解決人民住房需求”作為主要目標，政府就需要限制房地產商的利潤，以保障社會大多數群眾住房權利，正如[1998]23號文明確規定要“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，按照當時的政策解讀來看，就是要讓80%的人民群眾依靠經濟適用房來解決住房問題，而經濟適用房的利潤國家是有明確限定的。#p#副標題#e#

　　當我國受東南亞金融危機影響，國家需要實施積極的政策以增加何刺激社會總需求時，以“拉動經濟增長”作為主要目標，政府就需要以房地產業作為推動力，以拉動經濟增長。正如[2003]18號文明確提出“房地產是國民經濟支柱產業”。

　　當一些地方政府熱衷于批租土地，盲目進行大規模拆遷，依靠房地產投資來帶動當地經濟發展，并通過土地收益、房地產稅費來直接填充地方財政，一些不法開發商炒賣地皮，人為抬高房價，“房地產是國民經濟的支柱產業”被一些利益集團演變成畸形的增長模式，老百姓住房供需矛盾突出時，以“解決人民住房需求”再次成為主要目標。政府就需要再次出臺政策進行住房改革主要目標的轉變。正如“國八條”、“國六條”尤其是[2007]24號文的出臺，我國政府多次強調建設多層次的住房保障體系，加大廉租房、經濟適用房建設力度。在日前召開的十七大黨代會上，胡錦濤同志在十七大報告的第八部分提出：“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。”這是黨代會報告中第一次專門提及住房保障制度，更是第一次談到保障方式和保障對象，這一表述表明：我國的住房保障制度已經有了重大調整。

　　縱觀世界各國住房改革，可以發現各國在不同的經濟和社會發展階段，往往采取不同的住房政策。總體而言，我國城鎮住房制度改革的推進順應了市場經濟體制發展的要求，能夠根據經濟社會發展的不同階段比較及時的調整住房政策。

　　當然在肯定成績的同時也不能否認問題的存在，國發[2003]18號文提出“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”后，由于對于普通商品房界定不夠明確、沒有有效區分住房政策和房地產政策，基本住房保障相關配套措施缺失、房地產市場缺乏有效的監管，致使目前居民住房消費能力與市場房價嚴重脫節，造成多數家庭購買或承租普通商品住房的目標超越了客觀經濟條件，我國一二線城市房價上漲速度過快，居民住房問題突出。但是任何事物的發展都是螺旋式上升，在前進中必然具有曲折性。自2004年起我國一系列樓市調控措施密集出臺，政府調控的方向正在逐步向“解決人民住房需求”的目標上回歸，因此雖然目前調控效果尚不十分明顯，但是我們有足夠的理由相信本輪調控一定能達到預期效果，人民住房權利一定會得到有效保障。

　　住房20年變遷：山西太原商品房價十年漲了七倍

　　日前，省住房和城鄉建設廳、省國土資源廳證實山西省的保障性住房建設土地政策有重大調整，企事業單位可以自建保障房。

　　新政規定，在符合土地利用總體規劃和城市總體規劃的前提下，我省允許各企事業單位利用存量土地，在依法變更為住宅用地用途后，建設保障性住房，解決本單位符合保障性住房條件的職工住房困難問題。

　　新政將對山西的房地產市場產生怎樣的影響，房價是否因此而降低?本報記者走訪了省住建廳、山西房地產協會、部分房地產開發商。

       太原市的住房制度改革是從1987年底開始的，改革二十多年來，取消了過去福利型、無償分配的住房制度，實現了住房商品化、住房社會化、住房貨幣化，建立了與社會主義市場經濟體制相適應的新的城市住房制度，住房建設投資由國家、單位和個人三者合理負擔，堅持“新房新制度、老房老辦法”，平穩過渡，綜合配套。

　　從福利分房過渡到住房商品化，山西的住房制度改革二十年經歷了多種變遷，但老百姓體會最深的還是房價。太原市就是山西房地產市場發展的縮影，據太原市房產管理局統計數據顯示，從2001年最初的均價每平方米1000多元，到2011年前兩個月成交均價每平方米6896元，10年來太原房價漲了近7倍。#p#副標題#e#

　　1988年 集資建房

　　1988年9月，太原市就成立了解困住宅合作社，協助沒有建房能力的單位解決職工的住房困難，發展和組織社員集資與合作建房，解決自身的住房問題。

　　太原市解困住宅合作社先后自建小南關、并東、西緝虎營解困工程，并與省化工廳、省機械廳、晉安化工廠、太化集團公司等20個單位合作建設解困住宅樓房51幢，解決了2787戶困難戶和職工的住房困難問題。

　　當時，保障中低收入家庭住房已經引起全社會的廣泛關注和重視，政府也給予極大的支持和新的政策、措施，廉租住房和經濟適用成為焦點。

　　1995年 第一個經濟適用房開工

　　1995年太原被國務院列為首批國家安居工程實施城市，太原市委市政府連年來把安居工程建設列為為市民辦的實事項目，采取土地行政劃撥，減免有關稅費等優惠政策予以大力支持。太原市逐步建立起了面向廣大低收入家庭的具有社會保障性質的經濟適用房供應體系。

　　從1995年，第一個經濟適用房“興華苑”的開工建設，到2008年，太原市經濟適用房建設竣工面積達509.9萬平方米，解決了7.28萬戶家庭的住房困難。

　　1998年 結束福利分房

　　1994年，國務院在全國范圍內確立了住房社會化、商品化的改革方向。1998年，國務院宣布終止住房實物分配制度，實行住房分配貨幣化。延續了近半個世紀的福利分房壽終正寢，住房消費也由此進入一個全新的歷史發展時期。商品房逐漸成為住房供應的主體。

　　據數據統計顯示，2002年太原市面向社會供應的商品房面積不到100萬平方米，2008年達到200萬平方米以上，6年規模翻了一番。

　　與此同時，以廉租住房制度為主體、以經濟適用房為重要組成部分的多層次住房保障體系不斷健全和完善，太原市城鎮居民的居住條件得到很大的改善。

　　2000年 住房分配貨幣化改革

　　2000年，經省政府批準，太原市正式出臺了太原市住房分配貨幣化實施方案及相關配套政策。當年從1月1日起，太原市各級黨政機關、財政補貼的事業單位，全面實施住房分配貨幣化改革。我省其他市、縣最遲也從當年7月1日開始了實施。住房分配貨幣化由住房公積金和住房貨幣化補貼組成。這兩項資金都是職工的住房工資。實施對象是當地住房補貼方案出臺前參加工作的無房戶職工，住房面積未達標戶職工。

　　據了解，2003年至2005年，房地產市場穩步發展，隨著經濟社會的持續發展，居民收入水平的提高，房地產開發投資的增大，太原市房地產市場日趨活躍。“房地產市場開發占全市房地產開發投資總量的比重由2000年的25.1%提高到54.5%，單位利用自有土地集資建房的規模呈逐年下降趨勢，居民自建私房的情況已不多見，全市的住房供應體系逐步建立并加強。”

　　2007年 抑制房價

　　2007年至2009年，太原市房地產市場進入調控階段，之前過熱的房地產市場進入調整階段。在信貸調控的直接影響下，太原房地產市場出現變局，銷售市場明顯降溫的同時價格上漲也逐步被遏制。

　　2007年商品房批準預售面積再降至121.85萬平方米，其中商品房預售面積93.94萬平方米，同比下降12.38%。2008年金融危機下，政府的一系列調控措施和開發企業的進一步促銷，令壓抑了一年之久的住宅需求得以釋放，令住宅銷售面積自2008年開始逐步增加。全市商品房批準預售面積為243.4萬平方米，其中住宅商品房226.72萬平方米，均比上年翻了一番。

　　2011年 保障房建設元年

　　2011年是太原市史無前例大規模建設保障性住房的元年，太原市在全省目標任務的基礎上實現翻番，全年建設保障性住房4萬套，達到“十一五”五年總量的40%。

　　山西省政府、省住建廳再次出臺新政，給企事業單位自建保障房松綁，保障房成抑制房價的關鍵。#p#副標題#e#

　　2001年-2011年 房價漲了7倍

　　盡管太原乃至山西一直在保障房建設上努力，但在住房商品化以來，太原的房價還是一路走高。太原市房產管理局的統計數據顯示，2011年前兩月，房地產交易的均價為每平方米6896元，這與2001年，太原市的均價1000元相比，價格翻了七倍。

　　2006年至2007年上半年，房地產市場快速上升，宏觀調控力度加大。但是房價也隨著市場的火熱而持續上漲。

　　據了解，雖然國家出臺多項調控措施給房地產市場降溫，但是2005年初太原市的房價仍然出現了快速上漲。住宅均價一改2000年至2004年每年的小幅上漲，在高檔住宅帶領之下連續兩年兩位數增長，2005年同比上漲了35.71%，2006年同比增長25.36%，均價首次突破每平方米3000元。

　　在此之后，太原房地產市場房價持續高速運行，政府以抑制房價過快上漲為首要目標，頻頻出臺房地產市場調控政策，分階段重點對樓市進行調控。