巴曙松：保障房即將涉及三大互聯性問題
2011-10-06 來源：中國經濟時報 編輯：狄海霞
從國際經驗來看，保障房制度覆蓋建設、分配、退出與管理等多個環節，其平穩運行往往需要數十年的試錯與矯正過程。當前中國正處于保障房大規模建設啟動的初期階段，需要預警性地參照國際經驗來進行保障房制度的設立、糾錯與改進。
社會保障體系的定位決定了保障性住房應該具有兩個核心特征：一是基本住房，即指滿足現代生活需要、符合安全衛生便利要求的最低居住標準的住房，即以滿足社會基本的、最低標準的住房需求，也是所謂的“人人有房住，而不是人人有住房”;二是政府救助，即政府通過經濟和金融政策扶持、貨幣形式補貼或者直接組織新建住房，對依靠自身努力難以解決住房困難的中低、低收入及最低收入家庭提供基本住房的相關制度性安排。這應該成為中國保障房政策體系構建的基本出發點。
對于已經建成的存量公房(通常為針對低收入家庭的租賃住房)，無論是發達國家還是發展中國家，都面臨三個相互關聯的問題：維修、管理和產權處置。
1.維修。對于公房存量規模較大的國家來說，這是一個短期內必須解決的棘手問題。與之相關的維修活動表現為三個方面：其一是修復房屋，使居住條件回歸正常水平和原有狀態;其二是改善，使之跟上社會平均住房條件提升之后的變化，即避免公房住戶居住條件和環境與社會平均水平差距擴大;其三是如果住房質量已惡化到維修成本大于收益的邊界，則不得不翻建。
2.管理。這是一項長期、挑戰較大的工作，主要包括房屋運營、住戶選擇、租金收取、退出管理，及對管道、水電系統、垃圾處理等例行事務檢查和維護。有效管理和維護的終極目標是保持物業的資產屬性，即使之能夠以市場價格升值并產生穩定的現金流，如果不能實現這一目標，則公房運營難以持久。
3.產權處置。誰最終擁有物業產權從根本上應當說是一個政策界定，它取決于政府的目標和定位，即政府希望個人、社區、盈利性和非盈利性組織各自承擔什么樣的角色，或者希望建立一個全國范圍內的統一租賃市場，還是一個區域性市場。從國際經驗來看，政府直接擁有產權所產生的最大問題是財政的不可持續性，最終的處置辦法往往是政府把部分產權出售給住戶、盈利性或非盈利性組織和開發商，但通常會把另一部分產權始終控制在政府手中，以保證持續持有一定規模的公房存量。
針對低收入家庭的住房提供方式通常存在兩個取舍關系，即政府應該側重于“供給端”還是側重于“需求端”提供財政、金融和稅收支持政策，兩者的核心區別在于：供給端補貼考察的依據是初始公房存量缺口是否足以覆蓋符合條件的低收入家庭;需求端補貼考察的依據則是低收入家庭的住房可承擔能力，即當存量缺口基本彌合以后，直接將財政補貼發放給住戶，由其自由選擇政府選定的、一定區域的住房項目，或者直接由其到私人租賃市場選擇。
在此條件下，國際普遍的政府財政補貼標準是基于住戶收入的一定比例與市場平均租金之間的差額提供(例如，住戶月收入為2000元，比例設定為30%，市場平均租金為1000元，則政府的補貼額為1000-2000﹡30%=400元)。
按照國際經驗，供給端與需求端補貼的邊界通常是：1.在工業化與城市化的初始階段，住房存量缺口較大，即便是“住有所居”的最低標準也難以滿足，這個階段主要以供給端補貼，由財政出資大規模新建為主，英國工業化初期、美國“大蕭條”時期及日本戰后均是如此。
隨著住房存量增加，供需缺口逐步消失，如城市家庭和住房套數比例達到1的邊界，且城市化率達到一定水平之后，則轉向以需求端補貼為主，具體的方式通常是：一是直接對低收入家庭發放租房券，或者給予一定比例的財政補貼(美國在上個世紀六七十年代的做法);二是以原有公房折舊率由政府出資購買私房以補充公房，即由補貼新建轉向補貼購買，保持公房存量平衡(日本上個世紀九十年代之后的做法)。
結合國際經驗，中國正處于保障房大規模建設啟動的初期階段，需要明確保障房制度運行的基本框架，這通常涉及四個問題：
1.為何而建，這是一個需不需要的問題，任何國家無論處于什么樣的發展階段，均需要為低收入家庭提供最基本的住房保障，這是一項政府責任，因此這與商品房市場的房價高低沒有關系，建與不建的選擇也不應取決于商品房調控的需求。
2.為誰而建，確定保障房覆蓋的范圍，只有確定需求邊界，才能評估供給缺口，并由此確定新建的規模，這需要對城市家庭的收入情況、現有住房條件、存量住房結構進行統一的調查摸底，以形成初始的決策信息。
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