華生：中國住宅用地供中的給演變和困境

2011-07-09 來源：華生博客編輯：狄海霞

　　中國的土地制度從總體上說實行的是城市土地國有制和農村土地集體所有制。城市土地國有化的線索比較簡單。農村土地的集體所有制則經過比較復雜的演變。從1950年代初土地改革后，土地實行耕者有其田的小農私有，經過合作化特別是1958年的人民公社運動又被完全集體化，其后穩定在所謂隊為基礎、三級所有這樣含義模糊的集體所有制上，但所有權的定義和改變又幾乎完全掌控在國家即政府手中，作為名義所有者的三級集體(公社現為鄉、大隊現為村，小隊即生產組)包括農民自身并沒有多少發言權，所以實際上也有準國有的性質。

　　在這個大背景下，農民住宅用地又稱為宅基地的供給長期是由政府法規條文決定，又多少受到一定習俗的影響。按《土地管理法》要求，各地省市政府都有根據當地人口土地資源狀況對每戶農民宅基地面積的基本規定。農戶家庭一般是兒子成人后可以因分家立戶申請一塊新的宅基地。由于人口變化、繼承和外出打工等種種原因，各戶的宅基地面積也并不均等。

　　按照中央的要求，各地一般規定，新立戶家庭的宅基地應首先在現有存量宅基地和荒地、坡地等非利用地中解決。但又留下口子說，實在無法解決占用耕地的，需交耕地占用費，也就是說如果交了占用費也可使用耕地。在相當多的農村，農民宅基地并未確權，更沒有頒證。由于過去農民一般經濟條件薄弱，長期以來對農民建房的規格、規模沒有要求或約束寬松，絕大多數地方也沒有辦理和發放房產證。這樣，隨著這些年城市化的快速發展和大量農民外出務工，造成宅基地和住房閑置，形成潛在的巨大商機，也為農村特別是城鎮周邊農村住宅用地的野蠻生長提供了肥沃土壤。

　　農村宅基地興修非自住房的情況主要有這樣兩種。一是許多城郊和外來務工人群集中地的農民，利用宅基地甚至承包農地，蓋起了多層住宅，出租出售經營。由于商業利益和相互攀比，很多地方紛紛興建多層乃至10多層的樓房和綜合吃、住、商的建筑物。一方面經營出租牟利，一方面作為要求補償的價碼。在眾多城邊村、城中村，農民自建的違規建筑群接踵摩肩，安全、環境乃至治安及其惡劣。一部分出售給城市居民和外來人口的宅基地，由購買者翻建、自建，

　　許多已成為氣候甚或形成特色(如一些地方的畫家村，地震災區重建利用特殊政策吸引城市居民或資本下鄉聯建合建)。二是眾多城郊農村集體也利用農村建設用地、未利用地乃至農地，建造住宅或別墅區出售，被稱為小產權房，規模巨大，法不責眾。和城郊農民為自己索取更大補償的違建房一樣，因利益太大，雖然政府三令五申，但令不行禁不止，違建、搶建層出不窮、越演越烈。由于量大面廣，對農村的小產權房和農民違建，政府雖不予承認和竭力封堵其發展，但對已建者往往采取默認態度。學界也有很大呼聲讓其合法化。但合法化是中國從今就放棄用途和規劃控制，允許農民可以自行開發土地，轉變用途，還是來一個新一輪的“過去承認，今后不許”的舊游戲，并沒有人能給出回答。

　　目前政府事實上是采取鴕鳥政策，撐死膽大的，餓死膽小的，混著往下走。這樣，一方面，在遠郊開發區和位于農村的國家重點工程建設區，地方政府以廉價征收缺乏話語權和抗爭力的農民土地，造成部分農民生計無著甚或流離失所;另一方面，一些熱點城市城中村和近郊征用土地的補償已達一個家庭幾千萬乃至幾億元的巨額，還由于補償標準不一引發了眾多群體性事件。這一方面推動了貧富差距和社會不公平的擴大，一方面推動城市化的經濟和社會成本急劇飆升。

　　所謂房價上漲其實漲的從來不是房子。因為房屋從建成那天起就在不斷貶值，真正上漲的是土地價格。因此，城市住房供給的本質是土地問題。只要有了土地，住宅就可以象其它普通商品一樣，源源不斷地再生產出來。

　　城市化主要是農村人口進城及中小城鎮人口向大城市遷移的過程，這種流動會造成居住用地的集約使用，因而并不會造成土地缺口或壓力。我國普通住宅供求的失衡不是真實的土地或住宅建設能力的瓶頸，而是制度瓶頸。

　　我國現行的土地招拍掛制度本來是遏制腐敗、制止開發土地分配不公的積極舉措，但造成了地方政府對土地財政的依賴及與開發商的利益依存。更重要的是，地方政府成為一手低價征地、一手高價賣地的生意人，在當今世界絕無僅有，使政府喪失了在市場經濟中的中立性和公信力，既是我國近年來以地方政府為主導的違法用地案件越演越烈的主要原因，也是貧富差距急劇擴大的重要推手。因此，廢止土地財政，回到稅收財政是理順房地產市場的起點。

（責任編輯：0352房網）